Resumo: O presente estudo procura analisar a responsabilidade civil do Estado perante os particulares, com o objetivo de clarear as hipóteses em que o ente público é chamado a reparar os danos que seus agentes provocarem a terceiros. Foi utilizado o método dedutivo e a pesquisa qualitativa na elaboração deste trabalho, que chegou a conclusão de que toda vez que um terceiro for prejudicado pelo exercício da função estatal, este pode recorrer ao Poder Judiciário através das ações indenizatórias. Além disso, é garantido ao próprio ente estatal o direito de regresso em face do agente público causador do dano.[1]
Palavras-chave: Responsabilidade civil do Estado, dano, Poder Judiciário, Agente público, direito de regresso.
Abstract: The present study analyzes the liability of the State against individuals, in order to clarifythe assumptions on which the public entity is required to repair the damage they causetheir agents to third parties. We used the deductive method and qualitative research in preparing this work, which came to the conclusion that whenever a third party is harmed by the exercise of the state, this may appeal to the judiciary through the compensation claims. Moreover, it is guaranteed to the state entity itself the right of return in the face of public officer caused the damage.
Keywords: Liability of the State, damage, judiciary, public official, right of return.
INTRODUÇÃO
O presente estudo objetiva identificar em que situações o Estado deve assumir a responsabilidade perante o particular que utiliza bens, serviços e políticas públicas. Almeja também esclarecer as hipóteses que excluem a responsabilidade do Estado e quem são as pessoas que podem ser responsabilizadas além do ente estatal.
A finalidade perseguida é apresentar, com uma visão moderna, o tema responsabilidade civil extracontratual do Estado. Este assunto já foi tão bem explorado por diversos autores administrativistas, mas a evolução jurisprudencial muda os seus contornos vez ou outra, com tamanha rapidez que a doutrina mais completa não consegue acompanhar.
Compreender o que realmente significa a responsabilização do Estado garante aos particulares a defesa de seus direitos e, principalmente, o ressarcimento dos prejuízos que lhes são ocasionados.
Identificar as principais situações em que o ente público é chamado a integrar as demandas indenizatórias e ressarcitória foi necessário para a demonstração das situações reais e a aplicabilidade do direito a elas.
Como todos sabemos, o direito tem uma amplitude de fontes, ocorrendo uma verdadeira união de conhecimentos. São exemplos de fontes do direito, a norma legal, os costumes, a jurisprudência, a equidade e a analogia.
Para a elaboração deste estudo utilizou-se da pesquisa bibliográfica em livros de direito voltados ao campo do Direito Administrativo, Constitucional e Processual Civil.
Ademais, a necessidade de atualização recente dos posicionamentos doutrinários foi satisfeita com a pesquisa jurisprudencial, nos sites do Supremo Tribunal Federal e Superior Tribunal de Justiça, cortes máximas do Judiciário brasileiro e que balizam todas as decisões dos órgãos inferiores.
Também serviram de bases artigos jurídicos encontrados na ferramenta internet, onde os autores expressam a sua visão subjetiva do tema abordado e que contribui em parte para a fundamentação deste trabalho, especialmente o pré-projeto de elaboração do mesmo. Esta é essencialmente uma pesquisa explicativa, de cunho qualitativo.
A autora Maria Sylvia Zanella di Pietro (2007) explica o que é a responsabilidade do Estado:
“Quando se fala em responsabilidade do Estado, está-se cogitando dos três tipos de funções pelas quais se reparte o poder estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa. Fala-se, no entanto, com mais frequência, de responsabilidade resultante de comportamentos da Administração Pública, já que, com relação aos Poderes Legislativo e Judiciário, essa responsabilidade incide em casos excepcionais.”
Além de delinear que o tema aprofundado nesse trabalho é a responsabilidade civil do Estado, ou seja, dos atos da Administração Pública, devemos especificar que o objeto de estudo é a responsabilidade extracontratual do ente estatal, excluindo-se qualquer responsabilidade advinda dos contratos administrativos.
Conforme asseverou Francisco Bruno Neto (2009), a responsabilidade civil é a que se traduz na obrigação de reparar danos patrimoniais e se exaure com a indenização. Como obrigação meramente patrimonial, a responsabilidade civil independe da criminal e da administrativa, com as quais pode coexistir sem, todavia, se confundir. A responsabilidade civil do Estado é, pois, a que impõe à Fazenda Pública a obrigação de compor o dano causado a terceiros por agentes públicos, no desempenho de suas atribuições ou a pretexto de exercê-las. Difere, portanto, de responsabilidade contratual ou legal.
Para Kiyoshi Harada (2000), a responsabilidade civil do Estado, por atos comissivos ou omissivos de seus agentes, é de natureza objetiva, isto é, prescinde da comprovação de culpa. Neste particular, houve uma evolução da responsabilidade civilística, que não prescinde da culpa subjetiva do agente, para a responsabilidade pública, isto é, responsabilidade objetiva. Esta teoria é a única compatível com a posição do Poder Público ante os seus súditos, pois, o Estado dispõe de uma força infinitamente maior que o particular. Aquele, além de privilégios e prerrogativas que o cidadão não possui, dispõe de toda uma infra-estrutura material e pessoal para a movimentação da máquina judiciária e de órgãos que devam atuar na apuração da verdade processual. Se colocasse o cidadão em posição de igualdade com o Estado, em uma relação jurídica processual, evidentemente, haveria um desequilíbrio de tal ordem que comprometeria a correta distribuição da justiça.
O renomado administrativista Hely Lopes Meirelles (2003) classifica a responsabilidade civil do Estado deve ser vista sob o enfoque de três teorias: a teoria da culpa administrativa, a teoria do risco administrativo e a teoria do risco integral.
Em conclusão, o trabalho exposto tem como objetivo clarear que a prestação dos serviços públicos é um modo importante de atuação administrativa, pois estabelece ao Poder Público uma exigência de atendimento das necessidades básicas da vida social, ligadas, inclusive, a direitos sociais assegurados na Constituição. O ente estatal deve dirigir a prestação dos serviços públicos efetivamente, quando não for possível, deve fomentar ou financiar diretamente a execução de serviços sociais necessários à coletividade. O Estado contemporâneo continua executor, regulador, fiscalizador e financiador de serviços sociais, por essa razão lhe cabe a responsabilidade civil por todos os atos danosos que tenham sido executados por seus agentes.
1. RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A palavra responsabilidade traz em seu significado a obrigação de responder pelas ações próprias ou dos outros, o caráter ou estado do que é responsável, a obrigação de responder por certos atos ou factos.
O poder emana do povo e é outorgado ao Estado para que busque o bem comum, isso é o que se sustenta há anos no regime democrático adotado pelo Brasil.
Quando o Estado, pessoa jurídica de direito público, desvirtua a lei com a sua conduta, a penalidade é aplicada nas três esferas do Poder Estatal: a administrativa, a jurisdicional e a legislativa. Esta responsabilidade é sempre civil, de ordem pecuniária.
Cabe ressaltar que o dano a que o Estado responde é causado por meio dos seus agentes, palavra que tem seu significado independente de servidor. O Estado sozinho não causa danos a ninguém. Agente é aquela pessoa que está a serviço do ente estatal, independente do pagamento de contraprestação por este.
Ademais, convém diferenciar os tipos de responsabilização estatal que se subdivide em contratual e extracontratual. A primeira trata das relações negociais, de direito privado, regida por princípios dos contratos administrativos e fundada nos casos de inadimplemento de uma obrigação em que viram a responder por ele todos os bens do devedor. A responsabilidade civil é um conceito vindouro do direito privado, elencado no direito civil e se manifesta com a ocorrência do descumprimento da obrigação, pelo não atendimento a uma regra contratual ou legal.
Flávio Tartuce (2011) aduz:
“Neste sentido, fala-se, respectivamente, em responsabilidade civil contratual ou negocial e em responsabilidade civil extracontratual, também denominada responsabilidade civil aquiliana, diante da Lex Aquilia de Damno, aprovada no final do século III a.C., e que fixou os parâmetros da responsabilidade civil extracontratual.”
Vale lembrar, conforme dispõe José dos Santos de Carvalho Filho (2012), que as normas jurídicas são autônomas entre si, tendo como consequência que as responsabilidades também serão, pelo menos inicialmente, independentes, ou seja, a responsabilidade civil não necessariamente gera a responsabilidade penal ou administrativa. Entretanto, a depender do caso concreto, os tipos de responsabilidade podem vir a cumular-se, como no caso do crime de peculato, figura elencado no art. 312 do CP, conduta na qual um servidor se apropria indevidamente de bem público sob sua custódia, o que vem a ensejar a responsabilização administrativa, penal e civil.
A responsabilidade extracontratual surge de qualquer atividade exercida pelo Estado, independente da preexistência de um contrato. Estamos tratando de uma responsabilidade que pode decorrer de atos ou comportamentos, lícitos ou ilícitos, que causem a pessoas danos ou ônus maior do que os suportados pelo resto dos administrados.
Os elementos estruturais da responsabilidade aquiliana ou os pressupostos do dever de indenizar são quatro: ação ou omissão, culpa ou dolo do agente, relação de causalidade e dano.
A ação ou omissão resultante da conduta humana podem vir a gerar prejuízos a outrem. A conduta positiva representa o agir, o fazer de um indivíduo (dolo), já a conduta negativa, comumente chamada de omissão, advém de um ato voluntário, o agente simplesmente deixou de fazer, ou por negligência, imprudência e imperícia (culpa).
Atente-se para o fato de que a omissão só constitui uma obrigação de reparar quando a ação era imprescindível para impedir o dano, o agente tinha o dever jurídico de praticar determinado ato ou quando o agente público realizou o ato de forma negligente, imprudente ou com imperícia trazendo transtornos ao particular.
Para haver dano, tem que haver correspondência entre a causa e o evento danoso, o que chamamos de nexo de causalidade. Tartuce (2011) explica que “nexo de causalidade é o elemento imaterial ou virtual da responsabilidade civil, constituindo a relação de causa e efeito entre a conduta culposa ou o risco criado e o dano suportado por alguém”.
Carlos Roberto Gonçalves (2010) aduz que nexo de causalidade é “uma relação necessária entre o fato incriminado e o prejuízo. É necessário que se torne absolutamente certo que, sem esse fato, o prejuízo não poderia ter lugar”.
A responsabilidade civil, para existir, depende da existência do nexo de causalidade entre a conduta do agente e o dano, além disso, é indispensável a prova dessa relação de causalidade.
Conforme elenca a autora Maria Sylvia Zanella de Pietro (2007), podemos assentar que a responsabilidade extracontratual do Estado corresponde à obrigação de reparar danos causados a terceiros em decorrência de comportamentos comissivos ou omissivos, materiais ou jurídicos, lícitos ou ilícitos, imputáveis aos agentes públicos.
Ficou claro que a responsabilidade civil advém de um dano ou prejuízo suportado pelo terceiro lesado. Sem dano, não existirá responsabilidade. Não necessariamente este dano terá fundo patrimonial. Atualmente, a doutrina majoritária apresenta duas formas de dano, a saber: Dano material ou patrimonial, aquele que surge a partir de fato causador de efetiva lesão ao indivíduo e o dano moral, que adentra a seara íntima do terceiro, causando-lhe malefícios de ordem física e psíquica, com profundo sentimento de dor.
1.1. Histórico
A primeira ideia de responsabilidade do Estado passou pelo conceito da irresponsabilidade. Em meados do século XIX, o mundo ocidental acreditava que o Estado não deveria ser responsabilizado de nenhuma maneira pelos atos praticados por seus agentes. Era a típica noção do Estado Liberal, que se consubstanciava em um ente público distante dos particulares, pouco atuante e por essa razão, irresponsável no sentido literal da palavra, intangível.
Os Estados Unidos e a Inglaterra abandonaram a teoria da irresponsabilidade, o primeiro através do Federal Tort Claim Act, de 1946 e o segundo por meio do Crown Proceeding Act, de 1947.
Logo após, surgiu o Estado de Direito, em que a ultrapassada teoria da intangibilidade do soberano, que o isentava de qualquer responsabilidade foi deixada para trás e uma nova concepção surgiu: o Estado deveria ser equiparado às pessoas jurídicas, em todos os seus direitos e deveres. Aqui se trata da responsabilidade subjetiva, dependente da demonstração de culpa, ainda aplicada em alguns países.
A visão atual determina a responsabilização do Estado pelos danos que seus agentes possam vir a causar a terceiros, a conhecida responsabilidade civil objetiva, posição adotada pelo direito pátrio.
Várias teorias foram delineadas para explicar a responsabilidade atribuída ao Estado, tendo havido uma evolução entre elas, conforme veremos a seguir.
1.1.1 Teoria da Irresponsabilidade:
A teoria da irresponsabilidade é um reflexo dos Estados Absolutistas, surgiu na metade do Século XIX, em meio ao ideal de soberania do administrador máximo. Segundo esta, o Estado tem uma autoridade irrefutável perante o súdito, ele é responsável pela tutela do direito pessoal. Na explicação de Di Pietro (2007), “qualquer responsabilidade atribuída ao Estado significaria colocá-lo no mesmo nível que o súdito, em desrespeito a sua soberania.”
Os primeiros países a abandonar essa concepção foram os Estados Unidos da América, em 1946, com a publicação do Federal Tort Claim Act e a Inglaterra pelo Crown Proceeding Act de 1947. Esses Estados começaram a perceber a injustiça da teoria, visto que se o Estado tem o poder de tutelar o direito, também tem o dever de responder perante suas ações e omissões no exercício de tal direito.
A partir do Século XIX, a tese da irresponsabilidade estatal foi superada, passando a serem adotadas as teorias civilistas, também conhecidas como teoria da responsabilidade com culpa.
1.1.2. Teoria da Responsabilidade com Culpa
Para melhor entendimento desta teoria, iremos subdividi-la em teoria dos atos de império e de gestão e teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva.
Na teoria dos atos de império e de gestão, é essencial a distinção entre os dois conceitos. Atos de império seriam os praticados pela Administração Público em gozo de todas as suas prerrogativas e privilégios de autoridade, vindo a ser impostos unilateralmente e coercitivamente aos particulares, decorrentes de um poder soberano, tinham características muitos próximas dos atos de direito privado. Já os atos de gestão eram praticados pela Administração em situação igual a dos administrados, objetivando a conservação e desenvolvimento do patrimônio público, além da gestão dos serviços que oferecia. Pelos atos de gestão, o Estado poderia ser civilmente responsabilizado, mas pelos atos de império não.
Em decorrência dessa diferenciação, a citada teoria foi abandonada por gerar um grande inconformismo por parte dos particulares, pois na prática era difícil, senão impossível distinguir os tipos de ato e assim responsabilizar o ente público.
A teoria da culpa civil ou da responsabilidade subjetiva determina que o Estado pode ser responsabilizado por seus atos danosos, desde que reste comprovada a sua culpa. Em uma visão simplista, por essa teoria, procurou-se equiparar a responsabilidade estatal à responsabilidade de direito privado (civilista), já que o Estado assumiria os atos e fatos ocasionados por seus agentes.
A teoria da responsabilidade subjetiva do Estado é a adotado pelo Código Civil Brasileiro de 1916.
1.1.3 Teorias Publicistas
As teorias publicistas da responsabilidade estatal se dividem entre teoria da culpa do serviço ou da culpa administrativa e teoria da responsabilidade objetiva.
O reconhecimento da culpa administrativa deu uma nova orientação aos particulares de como agir, já que não se mostrava necessário demonstrar o tipo de ato e se isentava ou não o Estado da responsabilidade. A partir de agora só se demonstra a culpa do Estado.
Relata Carvalho Filho (2012) que, a teoria da culpa administrativa, também conhecida como culpa do serviço ou ainda teoria do acidente administrativo, foi consagrada pela clássica doutrina de PAUL DUEZ, segundo a qual o lesado não precisa identificar o agente estatal que lhe causou o dano, é suficiente que prove o mau funcionamento do aparelho público, mesmo sendo impossível apontar o agente responsável. A doutrina atribuiu a esse fato, o nome de culpa anônima ou falta do serviço.
A falta do serviço se dá quando o serviço público é omisso, não funciona, funciona com retardo ou com falhas. Em qualquer dos casos, o Estado responde independentemente de qualquer comprovação de culpa do agente público. O ônus do lesado era apenas comprovar o elemento culpa do Estado.
Essa evolução doutrinária e prática se mostrou ainda ineficiente para a proteção do indivíduo perante o Estado, tendo em vista estar em uma situação de desvantagem. Isto posto, como forma de conferir maior benefício ao lesado, surgiu a Teoria da Responsabilidade Objetiva.
Esta teoria dispensa a demonstração por parte do administrado da culpa ou dolo (elementos subjetivos), além da identificação do agente ou da falta do serviço. O único ônus incidente sobre o terceiro é a comprovação do dano. Di Pietro (2007) afirma que, na teoria da responsabilidade objetiva, a ideia de culpa é substituída pelo de nexo de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo terceiro. Torna-se irrelevante o fato de o serviço estatal ter funcionado bem, mal ou de forma ineficaz.
Devemos compreender que o Estado tem maiores poderes e vantagens em relação ao administrado, sendo estas jurídicas, econômicas e políticas. O indivíduo está em posição de subordinação perante ele, por esta razão merece maior proteção e um ônus menor comparado ao do ente estatal.
Na lição de Carvalho Filho (2012), por ser o Estado mais poderoso, teria que arcar com um risco natural advindo de sua atividade, ou seja, uma maior quantidade de poderes leva à assunção de um risco maior, o risco administrativo.
Apesar de não ser unanimidade na doutrina, Hely Lopes Meirelles (2003), autor administrativista, aduz que a teoria do risco compreende duas modalidades: risco administrativo, que admite as causas excludentes da responsabilidade do Estado e a teoria do risco integral, que não as admite, sendo a pessoa jurídica de direito público sempre responsável pelos danos causados por seus agentes.
No risco administrativo, haverá uma avaliação do grau de participação do lesado no dano. Se este participou totalmente, o Estado será isento de qualquer responsabilidade; ao contrário, se o lesado contribui de forma parcial, o ente estatal terá uma verdadeira atenuação na sua obrigação de reparar.
Noutra baila, o risco integral dispensa qualquer responsabilidade que o terceiro pode ter tido na causa do dano, independe do nexo causal e há responsabilização do Estado mesmo que a culpa tenha sido da vítima. Sobre a aplicação da teoria do risco integral no Brasil, o autor Alexandre Mazza (2011) aponta algumas situações excepcionais em é aplicada, tais como acidentes de trabalho nas relações de emprego público, indenização coberta pelo seguro obrigatório para automóveis (DPVAT), atentados terroristas em aeronaves, dano ambiental e dano nuclear.
Carvalho Filho (2012) apresenta ainda a moderna teoria do risco social, em que o foco da responsabilidade civil é a vítima e não o autor do fato danoso, logo a reparação seria tarefa de toda a coletividade, havendo uma verdadeira socialização dos riscos, com aplicação da justiça social. Aqui, o objetivo é não deixar o lesado sem a justa reparação pelo dano sofrido. Podemos visualizar melhor a sua aplicação no princípio da responsabilidade do Estado pela atividade legislativa.
1.2. Legislação brasileira
A Constituição Brasileira de 1824 informava, no artigo 178: “Os empregados públicos são estritamente responsáveis pelos abusos e omissões praticados no exercício de suas funções e, por não fazerem efetivamente responsáveis aos seus subalternos”. A Carta Maior de 1891 repetia o mesmo texto, atribuindo responsabilidade exclusiva ao agente público.
A responsabilidade civil do Estado tomou maior importância a partir do Código Civil de 1916, em seu artigo 15, que ditava: “Aquele que por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano.” Esta codificação adotou claramente a teoria civilista da responsabilidade subjetiva. O Brasil nunca adotou a teoria da irresponsabilidade estatal.
A Constituição Federal de 1934, em seu art. 171, assumiu o princípio da responsabilidade solidária entre o Estado e o agente público, decorrente de casos de negligência, omissão ou abuso de poder no exercício de seus cargos.
Apenas em 1946, a Carta Magna mudou esse posicionamento, vindo a acolher a teoria da responsabilidade objetiva, com a seguinte redação (art. 194): “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis pelos danos que seus funcionários, nessa qualidade, causarem a terceiros.” Modernamente, ainda trouxe a possibilidade de ação regressiva contra os agentes causadores do dano, se tivessem culpa destes.
A Constituição Federal editada em 1988, atualmente vigente, trata da matéria da responsabilidade civil do Estado no art. 37, §6:
“Art. 36 – A Administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:
§6 - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos, responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”. Grifou-se
No mesmo dispositivo constitucional, foram elencadas duas teorias: a da responsabilidade objetiva do Estado e a da responsabilidade subjetiva do agente.
No que toca a responsabilidade objetiva, responde o Estado independente da prova de sua culpa ou dolo, necessária apenas a comprovação do dano causado à vítima. Analisando o dispositivo, em sua primeira parte, vemos duas categorias de pessoas a ser consideradas responsáveis: as pessoas jurídicas de direito público (União, Estados, Municípios, Distrito Federal, Territórios e suas autarquias) e as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos. Na última categoria estão inseridas as fundações públicas de direito privado, empresas públicas, sociedades de economia mista, empresas permissionárias e concessionárias de serviços públicos.
A saber que o dano suportado pelo particular deve ser originado pela prestação do serviço público (nexo causal) e causado por agentes que estejam a serviço pessoas jurídicas acima citadas, podendo ser agentes políticos, administrativos ou particulares em colaboração com a Administração, independente do recebimento de contraprestação pela Fazenda Pública.
Na segunda parte da norma referenciada, está presente o instituto do direito de regresso. É uma faculdade do Estado de reaver os valores que teve que indenizar ao terceiro atingido e esta deverá ser exercida em face do funcionário responsável pelo dano. É justamente aqui que reside a teoria da responsabilidade subjetiva do agente, visto que só é possível a demanda regressiva para que o agente indenize o Estado pelos danos que suportou em seu nome, quando houver comprovação de sua culpa na efetivação do dano. Sem uma dilação probatória que demonstre a participação do agente no prejuízo suportado por terceiro, o Estado deverá assumir sozinho toda a responsabilidade.
1.3. Causas excludentes e atenuantes da responsabilidade
Para que seja configurada a responsabilidade do Estado, deve-se de antemão verificar a conduta do lesado na ocorrência do dano. Se este em nada participou, sendo apenas uma mera vítima, o ente estatal virá a assumir toda a responsabilidade. No entanto, se da causa do dano participou não é justo que o Poder Público assuma esse encargo sozinho, portanto a indenização devida pelo Estado deve ser reduzida conforme o grau de sua participação, em real aplicação do sistema de compensação das culpas originário do direito privado, a culpa concorrente é uma causa atenuante de responsabilidade. Se o particular foi o único causador do dano (culpa exclusiva), estamos diante de um caso de autolesão, o que isenta totalmente o Estado da obrigação de reparar, causa excludente de responsabilidade.
É de suma importância observar o nexo de causalidade entre a conduta do agente no exercício de suas funções e o dano ou prejuízo ocasionado à vítima. Quando não existente o liame subjetivo ou este é interrompido nascem as causas excludentes da responsabilidade, enumeradas pela doutrina e construídas firmemente na jurisprudência: força maior, culpa da vítima e culpa de terceiro.
Di Pietro (2007) conceitua força maior como o acontecimento imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, por exemplo, uma tempestade ou um raio. Este tipo de evento não pode ser imputado ao Estado, pois independe de sua vontade. Ademais, não há nexo de causalidade entre as ocorrências.
Entretanto, essa regra comporta exceção no caso de omissão do Estado. Se ocorrer um motivo de força maior, o Estado poderá ser responsabilizado nos casos em que se omitir em realizar um serviço. Exemplifiquemos: uma enchente destrói a cidade de São Paulo – SP, caso reste comprovado que o Poder Público foi omisso em realizar obras de hidrovia e limpeza de bueiros, o que ampliou os efeitos da enchente, este deverá reparar.
Também haverá de se responsabilizar o Estado nos casos de ato de terceiros (culpa de terceiro), popularmente conhecidos como ato de multidões, quando houver omissão de sua parte em resguardar o patrimônio das pessoas e evitar os danos ocasionados pela multidão. Um exemplo claro dessa situação é o tráfico de drogas, situação amplamente conhecida pelo Poder Público, que quando não combatida gera assaltos, assassinatos e outros ilícitos suportados pelo particular quando desprotegidos. Para Carvalho Filho (2012), tal como na hipótese dos fatos imprevisíveis, contudo, a indenização deverá ser proporcional à participação omissiva do Estado no resultado danoso.
O STJ, no julgamento do AgRg no AREsp 65343 / SE, demonstra um caso em que a conduta omissiva do Estado lhe confere o dever de reparar:
“Hipótese em que o Tribunal a quo consignou não evidenciadas nos autos causas excludentes da responsabilidade estatal; ao contrário, anotou que a omissão do Estado foi significativa, sendo certo que uma ação de vigilância e cuidado poderia ter evitado a morte da vítima. A revisão desse entendimento demanda nova análise dos elementos fático-probatórios, o que esbarra no óbice da Súmula 7/STJ.” (Grifou-se)
No caso concreto acima, é perfeitamente possível visualizar uma relação de sujeição especial. De acordo com a Corte, houve omissão do Estado, que ao deixar de agir, pois tinha o dever in vigilando (dever de garantir a integridade da pessoa), teve responsabilidade na morte da vítima que estava sob sua custódia.
Por seu turno, o caso fortuito é uma circunstância provocada por fatos humanos que interfere na conduta de outros indivíduos. Venosa (2012) aduz que "é a situação que decorre de fato alheio à vontade da parte, mas proveniente de fatos humanos." Um belo exemplo a ser visualizado é o rompimento de uma adutora (DI PIETRO, 2011), fato imprevisível, mas causado por uma falha humana. Esta circunstância não é considerada, pela maioria da doutrina, causa excludente de responsabilidade estatal, visto que decorre de ato humano ou de falha da Administração.
1.4. Responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadores de serviços públicos
A responsabilidade objetiva consagrada ao Estado pelo art. 37, §6 da Constituição Federal envolve tanto as pessoas jurídicas de direito público, quanto às de direito privado, como já explanado acima.
Por muito tempo, o Supremo Tribunal Federal limitou a responsabilização objetiva das concessionárias, permissionárias e autorizatárias de serviços públicos ao terceiro que fosse usuário dos seus serviços, não abarcando os particulares não usuários. É o que se pode notar em parte do julgamento do RE 262.651/SP:
“A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos é objetiva relativamente aos usuários do serviço, não se estendendo a pessoas outras que não ostentem a condição de usuário.”
No entanto, esse entendimento encontra-se ultrapassado, pois desde 2009, a Corte Máxima vem decidindo pela responsabilização objetiva das prestadoras de serviço público perante os terceiros usuários ou não usuários. É de grande utilidade transcrever a ementa da decisão exarada no RE 591.874:
“I - A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente a terceiros usuários e não-usuários do serviço, segundo decorre do art. 37, § 6º, da Constituição Federal. II - A inequívoca presença do nexo de causalidade entre o ato administrativo e o dano causado ao terceiro não-usuário do serviço público, é condição suficiente para estabelecer a responsabilidade objetiva da pessoa jurídica de direito privado. III - Recurso extraordinário desprovido”. (Grifou-se)
Ocorre que, em aplicação ao princípio da isonomia, deve-se dar interpretação extensiva ao art. 37, §6, CF, de modo a proteger também os não usuários de serviços públicos que sejam atingidos pela prestação do mesmo. Toda atividade comporta um risco e a empresa prestadora de serviços deve assumi-lo de forma integral.
1.5 Reparação do dano
Em conformidade com o art. 37, §6 da Constituição Federal Brasileira, os danos causados pelas pessoas jurídicas de direito público e pelas de direito privado prestadoras de serviços públicos deverão ser reparados.
A reparação do ato danoso pode ser feito na esfera administrativa, quando o Poder Público reconhece antecipadamente a sua responsabilidade e há composição com o lesado sobre o ressarcimento dos danos.
Quando não há esta composição, tem a vítima o direito constitucionalmente assegurado de amplo acesso à Justiça, de modo que deve propor uma ação de indenização em face da pessoa jurídica causadora do dano. Esta, por sua vez, tem o direito de regresso contra o seu agente assegurado, caso tenha esse agido com dolo ou culpa.
Viceja grande discussão o prazo prescricional para a propositura da ação de indenização da vítima em face do Estado. À luz do artigo 1º-C da Lei nº 9.494/1997, “prescreverá em cinco anos o direito de obter indenização dos danos causados por agentes de pessoas jurídicas de direito público e de pessoas jurídicas de direito privado.” Este é o prazo defendido por Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2007).
No entendimento de Carvalho Filho (2012), o prazo prescricional da ação de reparação civil contra a Fazenda Pública é trienal com base no art. 206, §3, V do Código Civil, que fixou o prazo de três anos para a prescrição da pretensão de reparação civil. O autor concluir pelo prazo menor demonstrando que a ordem jurídica sempre privilegiou o Estado, portanto o prazo de cinco anos apontado pelo Decreto nº 20.910/1932 foi derrogado pela lei civil, que estabelece a prescrição trienal. O prazo menor, de três anos, é o atualmente utilizado, sendo adotado em algumas decisões do STJ (REsp nº 698.195-DF e REsp nº 1.137.354-RJ) e esposado pelos autores Flávio de Araújo Willeman (2011) e Carlos Roberto Gonçalves (2010).
Toma relevância a discussão sobre o sujeito passivo da demanda indenizatória. Resta claro na Carta Maior que as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos podem perfeitamente integrar o polo passivo desse tipo de ação. Contudo, o grande interesse estar em saber se há possibilidade de ajuizamento da ação reparatória per saltum, diretamente em face do agente, dispensando a participação da pessoa jurídica. Há autores que entendem viável, outros não.
A lição de Carvalho Filho (2012) advoga pela possibilidade de ajuizamento da ação indenizatória em face unicamente do agente público. Assenta o autor que o fato de o art. 37, §6 da CF atribuir responsabilidade objetiva ao Estado não exclui o direito de agir diretamente contra aquele que causou o dano. No REsp nº 1.162.598/SP, julgado em 02.08.2011, o STJ admitiu a legitimidade do agente público para estar no polo passivo de ação de responsabilidade por danos morais. Ademais, defende ainda a possibilidade de o autor escolher contra quem quer propor a demanda indenizatória ou até formar um litisconsórcio facultativo entre Estado e agente público.
Em posicionamento contrário, o STF, no julgamento do RE nº 327.904/SP, refutou a possibilidade de propositura de ação indenizatória per saltum diretamente contra o agente público. O Informativo STF nº 436 (2006) explica bem a hipótese:
“Considerou-se que, na espécie, o decreto de intervenção em instituição privada seria ato típico da Administração Pública e, por isso, caberia ao Município responder objetivamente perante terceiros. Aduziu-se que somente as pessoas jurídicas de direito público ou as pessoas jurídicas de direito privado que prestem serviços públicos podem responder, objetivamente, pela reparação de danos ocasionados por ato ou por omissão dos seus agentes, enquanto estes atuarem como agentes públicos. No tocante à ação regressiva,asseverou-se a distinção entre a possibilidade de imputação da responsabilidade civil, de forma direta e imediata, à pessoa física do agente estatal, pelo suposto prejuízo a terceiro, e entre o direito concedido ao ente público, ou a quem lhe faça as vezes, de ressarcir-se perante o servidor praticante de ato lesivo a outrem, nos casos de dolo ou de culpa. Em face disso, entendeu-se que, se eventual prejuízo ocorresse por força de agir tipicamente funcional, não haveria como se extrair do citado dispositivo constitucional a responsabilidade per saltum da pessoa natural do agente. Essa, se cabível, abrangeria apenas o ressarcimento ao erário, em sede de ação regressiva, depois de provada a culpa ou o dolo do servidor público. Assim, concluiu-se que o mencionado art. 37, § 6º, da CF, consagra dupla garantia: uma em favor do particular, possibilitando-lhe ação indenizatória contra a pessoa jurídica de direito público ou de direito privado que preste serviço público; outra, em prol do servidor estatal, que somente responde administrativa e civilmente perante a pessoa jurídica a cujo quadro funcional pertencer. A Min. Cármen Lúcia acompanhou com reservas a fundamentação. RE 327904/SP, rel. Min. Carlos Britto, 15.8.2006.” (RE-327904).
Desta feita, conclui-se que restou eliminada a opção de a vítima escolher se propunha a ação indenizatória contra o agente público, contra o Estado ou em face de ambos, em litisconsórcio passivo.
1.5.1 Tipos de danos indenizáveis pelo Estado
A figura da obrigação de reparar o prejuízo causado a outrem é construída a partir da lei civil, elencada nos artigos 186 e 927 do Código Civil disciplina:
“Art. 186 - Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violar direito e causar dano a outrem, ainda que exclusivamente moral, comete ato ilícito. (Grifou-se)
Art. 927 – Aquele que, por ato ilícito, causar dano a outrem, fica obrigado a repará-lo.”
O dano pode ser de ordem patrimonial ou extrapatrimonial, sendo o primeiro aquele que atinge os bens, o patrimônio corpóreo da pessoa e o segundo, aquele que atingem os direitos da personalidade.
O Código Civil foi o primeiro diploma também a constituir a obrigação do Estado em reparar, como vista no art. 43 da referida lei:
“As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos de seus agentes que nessa qualidade causem danos a terceiros, ressalvado o direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.”
Desses três dispositivos legais, pode-se aferir a responsabilidade civil do Estado em face dos danos causados a terceiros, não obstante se tratar de uma responsabilização subjetiva.
Faz-se necessária a comprovação do dano para que haja pagamento de indenização, um ônus a ser suportado pelo autor da demanda (o particular).
Em termos de responsabilidade civil do Estado, o entendimento dominante nas Cortes Máximas é que os danos indenizáveis são o material (patrimonial), o moral e o estético.
Os danos patrimoniais são aqueles prejuízos ocasionados ao patrimônio corpóreo de um indivíduo que para ensejar reparação necessitam de prova. Os danos matérias se subdividem, segundo classificação do art. 402 do CC: Danos emergentes ou danos positivos, representam o que realmente se perdeu, o prejuízo momentâneo, como em um acidente entre um carro particular e um carro da Administração, em que o primeiro fica danificado. A segunda classe de dano patrimonial é conhecida popularmente como lucros cessantes (danos negativos), que diz respeito ao que o indivíduo deixou de lucrar com o evento danoso. Voltando ao exemplo do acidente automobilístico, haveria lucros cessantes caso fosse um taxista o envolvido.
Dano moral, nas palavras de Savatier, citado por Caio Mário da Silva, "é qualquer sofrimento humano que não é causado por uma perda pecuniária, e abrange todo atentado à reputação da vítima, à sua autoridade legitima, ao seu pudor, à sua segurança e tranqüilidade, ao seu amor próprio estético, à integridade de sua inteligência, a suas afeições, etc". (Traité de La Responsabilité Civile, vol.II, nº 525, in Caio Mario da Silva Pereira, Responsabilidade Civil, Editora Forense, RJ, 1989).
No ponto de vista do autor Yussef Said Cahali (2002), dano moral "é a privação ou diminuição daqueles bens que têm um valor precípuo na vida do homem e que são a paz, a tranqüilidade de espírito, a liberdade individual, a integridade individual, a integridade física, a honra e os demais sagrados afetos, classificando-se desse modo, em dano que afeta a parte social do patrimônio moral (honra, reputação, etc.) e dano que molesta a parte afetiva do patrimônio moral (dor, tristeza, saudade, etc.), dano moral que provoca direta ou indiretamente dano patrimonial (cicatriz deformante, etc.) e dano moral puro (dor, tristeza, etc.)"
Em resumo, danos morais constituem a lesão aos direitos da personalidade, segundo a maioria da doutrina (Carlos Roberto Gonçalves, Maria Helena Diniz, Caio Mário da Silva Pereira), que vem a ocasionar-lhe dor, tristeza, vexame, humilhação, sofrimento, angústia ou depressão – dano moral em sentido próprio ou qualquer lesão aos direitos da personalidade – dano moral em sentido impróprio.
Os danos estéticos podem ser compreendidos como as alterações físicas ocorridas em uma pessoa, em virtude de ato ou fato. A professora Teresa Ancona Lopez, citada por Flávio Tartuce (2011) em sua obra, apresenta conceito interessante:
“Na concepção clássica, que de Aristóteles, é a estética uma ciência prática ou normativa que dá regas de fazer humano sob o aspecto do belo. Portanto, é a ciência que tem como objeto material a atividade humana (fazer) e como objeto formal (aspecto sob o qual é encarado esse fazer) o belo. É claro que quando falamos em dano estético estamos querendo significar a lesão à beleza física, ou seja, à harmonia das formas externas de alguém. Por outro lado, o conceito de belo é relativo. Ao apreciar-se um prejuízo estético, deve-se ter em mira a modificação sofrida pela pessoa em relação ao que ela era”. (Grifou-se)
Alguns autores avaliam ser o dano estético uma espécie de dano extrapatrimonial, no entanto, o Superior Tribunal de Justiça já se manifestou ao dizer que o estético distingue-se de moral (REsp 65.393/RJ e REsp 84.752/RJ). Em simplória comparação, dano estético é aquele que pode ser notado fisicamente, uma deformação, algo visto a olho nu, já o dano moral atinge o âmago íntimo do indivíduo, muitas vezes não pode ser apresentado, divido sem a vontade daquele que o suporta.
Muito recentemente o STJ, ao julgar o REsp 1236412/ES, em 02/02/2012, se manifestou sobre a responsabilidade civil do Estado por dano estético e entendeu ser possível:
“1. Cuida-se, na origem, de ação de indenização proposta pela ora recorrida em face do Estado do Espírito Santo, em decorrência de evento ocorrido em 15 de abril de 1982, que a deixou gravemente ferida após confronto entre policiais civis daquele Estado e um fugitivo.
2. Os recursos de apelação interpostos pelas partes devolveram ao Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo o conhecimento de toda a matéria discutida nos autos. Com isso, essa Corte pôde reexaminar o ponto atinente à indenização por danos estéticos, de modo que não há que se cogitar de julgamento extra petita no caso concreto.
3. Ao efetuar incontáveis disparos em via pública, ainda que em virtude de perseguição policial, os agentes estatais colocaram em risco a segurança dos transeuntes, e, por isso, em casos assim, devem responder objetivamente pelos danos causados.
4. O Estado, competente para a conclusão do inquérito policial, alega que, diante da inexistência de exame de balística do projétil que atingiu a autora, há mais de 29 anos, não há meios de lhe imputar a responsabilidade pelo fato, todavia, inadmissível na espécie venire contra factum proprium.
5. Esta Corte já se pronunciou acerca do dever da parte autora em demonstrar o nexo de causalidade e do Estado em provar a sua inexistência (REsp 944.884/RS, relator para o acórdão Ministro Luiz Fux, DJe 17/04/2008). Sendo assim, é justamente pela falta da referida perícia, que o recorrente não possui meios de comprovar a ausência de tal requisito, sendo assim, bastante para tanto as provas trazidas pela recorrida.
6. Sendo que a Corte de origem realizou acurada análise das circunstâncias em que o fato ocorreu, valendo-se, para tanto, de robusta prova testemunhal, suficientes para a caracterização do nexo de causalidade ensejador da reparação pelos danos suportados pela vítima, a revisão do julgado esbarra no óbice da Súmula 07/STJ. Precedentes.
7. A indenização por danos morais e estéticos deve ser proporcional ao dano causado, fixada com razoabilidade de forma que não se torne fonte indevida de lucro e, por outro lado, não desampare a vítima.
8. In casu, a autora, com apenas 14 anos à época dos fatos, teve interrompido prematuramente o curso natural da vida. Dura realidade, não só para a vítima, mas para toda a família que foi privada da convivência, dos momentos de alegria e realizações da adolescente.
9. Segundo o acórdão recorrido, a recorrida "precisa de tratamentos permanentes de neurologia, neurocirurgia, psicologia, fonoaudiologia, fisioterapia, oftalmologia, endocrinologia, cirurgias plásticas e cirurgias diversas", e, ainda, que "possui fragmentos metálicos de projétil de arma de fogo no cérebro".
10. Razoável o montante arbitrado pelo Tribunal de Justiça do Estado do Espírito Santo, em 400 (quatrocentos) e 100 (cem) salários mínimos a título de danos morais e de danos estéticos, respectivamente. Precedentes.
11. Recurso especial conhecido em parte e não provido.”
Do acórdão podemos extrair que a alteração morfológica do corpo humano e todo o sofrimento mental a que uma menina de 14 anos tem sido submetida por conta da ação de policiais a serviço do Estado, deve sim ensejar a reparação do dano moral e estético que suporta até hoje.
Também é possível compreender que a indenização pelos danos morais e estéticos deve ser balizada pela proporcionalidade e razoabilidade, não vindo a ensejar enriquecimento sem causa, pois a reparação tem apenas o condão de reparar ou minorar o estrago feito.
Ao arremate, a Corte Infraconstitucional pacificou o entendimento que estas espécies de dano podem cumular-se em uma única ação judicial, é o que diz a Súmula 37, “ São cumuláveis as indenizações por dano material e moral oriundos do mesmo fato” e a Súmula 387, “é lícita a cumulação de indenizações de dano estético e dano moral”. Cabe apenas observar que a acumulação depende de que seja possível visualizar os danos separadamente. Um dos exemplos que deram ensejo à súmula, noticiado pelo próprio STJ em 31/08/2009, é o de “um pedido de indenização decorrente de acidente de carro em transporte coletivo. Um passageiro perdeu uma das orelhas na colisão e, em consequência das lesões sofridas, ficou afastado das atividades profissionais. Segundo o STJ, presente no caso o dano moral e estético, deve o passageiro ser indenizado de forma ampla.
1.5.2 Aplicabilidade do Art. 70, III do CPC – Denunciação da lide em ações indenizatórias em face do Estado
Embora haja grande dissenso sobre o assunto, se apresenta de interessante discussão a possibilidade de denunciação da lide do Estado ao funcionário público quando o primeiro é demandado por danos causados pelo segundo.
Ocorre que, a responsabilidade do Estado é objetiva, sendo o elemento culpa absolutamente irrelevante para caracterizar a sua responsabilização, quando nas demandas participam apenas a vítima do dano e a pessoa jurídica de direito público.
Para o processualista Daniel Assumpção Neves Amorim:
“a questão da possibilidade de denunciação da lide do Estado ao funcionário público não será discutida, mesmo que o autor indevidamente alegue em sua causa de pedir a culpa do funcionário público, porque nesse caso aplica-se o brocardo iura novit curia, devendo o juiz afastar o elemento culpa do objeto da demanda, porque inútil a formação de seu convencimento a esse respeito.“
Entretanto, a responsabilização do agente público depende de culpa, sendo tipo como subjetiva, ou seja, é necessária a prova cabal de sua culpa, a demonstração da mesma para que possa vir a integrar o polo passivo da ação por meio de denunciação da lide pelo Estado.
No REsp 313.886/RN, a primeira seção do STJ entendeu que o Estado, quando demandado, pode vir a denunciar, com fundamento no art. 70, III do CPC, seu agente que, nessa qualidade, causou prejuízo ao terceiro demandante. Vale ressaltar que, nessa hipótese, a pessoa jurídica de direito público não está obrigada a denunciar, nem o órgão julgador a processar a denunciação se entender que “a tramitação de duas ações em uma só onerará em demasia uma das partes, ferindo os princípios da economia e da celeridade na prestação jurisdicional.”
Não obstante, apresentam-se como exceções, as excludentes de responsabilidade do Estado: culpa exclusiva da vítima e a culpa concorrente. Nesses casos, apresentada a defesa consubstanciada na exceção, o juiz deverá analisar a questão na demanda principal, o que não acarreta ampliação objetiva indevida do processo.
Esta é uma questão controversa na doutrina e a jurisprudência majoritária não tem aceitado o fenômeno da denunciação da lide nesses casos, em aplicação da teoria restritiva. O argumento principal, segundo Alexandre Mazza, é que a inclusão do debate sobre culpa ou dolo na ação indenizatória representa um retrocesso histórico à fase subjetiva da responsabilidade estatal.
O STF já assentou não admitir a denunciação da lide em demandas indenizatórias, nos julgamentos dos RE 327.904, em 18/08/2006 e RE 344.133, em 09/09/2008. Convém destacar o julgamento exarado na ACO 305 QO:
“Competência. Ação ordinária de indenização contra a União Federal e a FUNAI. 2. Parque Nacional do Xingu. 3. Desapropriação indireta. 4. Denunciação da lide ao Estado-membro que vendeu o imóvel. Código de Processo Civil, art. 70. Hipótese em que os autores adquiriram o imóvel do Estado-membro. 5. A denunciação da lide não se faz per saltum. O STF, em casos semelhantes, não tem admitido a denunciação da lide ao Estado-membro e, conseqüentemente, afirma sua incompetência para processar e julgar, originariamente, a ação proposta. Precedentes. 6. Na desapropriação indireta, ocorre, tão-só, súplica de indenização pela perda do imóvel, cuja reivindicação se faz inviável. Não há, aí, espaço à invocação da regra do art. 70, I, do CPC. 7. Na presente hipótese, a FUNAI e a União Federal ajuizaram, à sua vez, ação declaratória incidental de nulidade dos títulos dos autores. Essa ação não é cabível, pela impossibilidade, no caso, do simultaneus processus. 8. Inviável, destarte, a denunciação à lide do Estado de Mato Grosso e incabível a ação declaratória incidental, exclui-se o Estado de Mato Grosso da relação processual, afirmando-se, em conseqüência, a incompetência do STF para processar e julgar, originariamente, a ação, determinando a remessa dos autos ao Juízo Federal no Estado de Mato Grosso”. (Grifou-se)
Em conclusão, a orientação jurisprudencial dominante é de não ser cabível, em casos de reparação de dano, a denunciação da lide pelo Estado a seus agentes. Em âmbito federal, também é esta a determinação a ser seguida, conforme assevera o art. 122, §2 da Lei nº 8.112/90 que diz “tratando-se de dano causado a terceiros, responderá o servidor perante a Fazenda Pública, em ação regressiva”, o que afasta de vez as possibilidades de denunciação da lide e de litisconsórcio.
1.5.3 O Direito de Regresso
O art. 37, §6 da CF estabelece a ação regressiva que tem direito o Estado em face do agente público que tenha agido com dolo ou culpa e tenha chegado a causar dano a terceiros.
O ditame constitucional cria duas espécies de relação jurídica, a primeira entre o Estado e a vítima, a ser oportunizada por meio da ação de indenização e a segunda estabelecida entre a Fazenda Pública e seu agente, no exercício do seu direito de regresso.
O problema do ressarcimento de prejuízos causados ao ente público pode ser resolvido na via administrativa, se as partes (agente-Estado) entrarem em acordo. Assevera-se que não pode o Estado tomar a iniciativa e descontar os valores devidos pelo agente de sua remuneração, sem que antes seja autorizado pelo mesmo, haja previsão legal autorizando o ato e lhe seja assegurado o contraditório e a ampla defesa. Nem a Fazenda Pública detém esse privilégio. Não sendo viável o acordo, o Estado pode promover a demanda ressarcitória.
O primeiro pressuposto para o ajuizamento da ação regressiva pelo Estado é este já ter sido condenado judicialmente pelos danos que seu agente causou. Ademais, deve também ser comprovada a culpa ou o dolo do agente, pois, nesse caso, a responsabilidade civil do agente é tida como subjetiva. É oportuno lembrar que, o ônus da prova da conduta danosa do agente é do Estado ao propor a ação de regresso.
Outra questão de especial importância é o prazo prescricional dessa ação. Afirma o art. 37, §5 da CF:
“A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.” (Grifou-se)
Por ser a ação regressiva, uma verdadeira ação de ressarcimento ao Estado que também foi lesado ao ter que pagar a conta de seu agente, é uníssono na doutrina e jurisprudência que não existe prazo de vencimento para ela, ou seja, é uma ação imprescritível.
Portanto, cabe ressaltar que a responsabilidade vítima-Estado é objetiva, enquanto o agente responde perante o ente estatal de forma subjetiva, se provada sua culpa ou dolo.
No entanto, toda regra comporta exceções. Nos casos em que o dano é causado por terceiro, sem vínculo com o Estado, a incidência do art. 37, §5 da CF está descartada, a ação terá prazo prescricional e este será de três anos, conforme assenta o art. 206, §3, V do CC, já que a responsabilidade civil aqui é genérica. Importa dizer ainda que a imprescritibilidade somente se aplica às pessoas jurídicas de direito público, logo não atinge as de direito privado, tais como as empresas públicas e sociedades de economia mista, além das empresas permissionárias e concessionárias de serviços públicos, que devem manter respeito à regra da prescrição trienal, prazo a ser contado do trânsito em julgado da decisão condenatória. A razão disso é que, segundo Carvalho Filho, “só se pode falar em ‘agentes públicos’ – expressão cunhada no art. 37, §6, CF – quando se trata de pessoas de direito público”.
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Inicialmente, o direito civil brasileiro veio a prever que para todo dano há uma reparação, depois esta reparação passou a ser obrigatória para a pessoa jurídica de direito público. Entretanto, não estava bem definido em quais casos deveria se reparar.
Várias teorias passaram pela evolução do tema, a primeira, conhecida como Teoria da Irresponsabilidade, ditava um Estado isento de culpa ou dolo, não deveria reparar nada. As teorias que se seguiram trouxeram a inicial responsabilização do Estado, sendo ela subjetiva, dependente de culpa ou dolo e posteriormente, objetiva.
Com a evolução da doutrina e da jurisprudência, a Constituição Federal Brasileira de 1988 veio a confirmar a responsabilidade civil objetiva do Estado, em seu art. 37, §5, pelos atos de seus agentes que causem danos a terceiros.
Com a crescente demanda de prestação dos serviços públicos, o Estado resolveu atribuir a prestação a pessoas jurídicas de direito privado (prestação indireta), por meio de concessão, permissão e autorização. Por estar representando o ente estatal, esse tipo de empresa delegatária de serviços públicos, começou a ser questionada quanto a sua responsabilização perante os terceiros. Mais uma vez, os estudiosos do direito se debruçaram sobre a questão e a Corte Máxima da Justiça Brasileira optou por responsabilizá-las pelo dano causado aos terceiros usuários. Recentemente, a jurisprudência consignou pela responsabilização objetiva dos delegatários de serviços públicos também perante os não usuários.
A questão da responsabilidade civil do Estado é aplicada no Direito Brasileiro de forma objetiva, no entanto há algumas causas que a excluem, exonerando o ente público do cumprimento da obrigação para com o particular. Tal assunto é de extrema relevância por participar do cotidiano dos cidadãos, que sofrem prejuízos materiais, morais e até estéticos pela atuação estatal, o que restou demonstrado pela evolução doutrinária e jurisprudencial, levando ao esclarecimento do tema.
Referências
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BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Recurso Extraordinário. Constitucional. Administrativo. Civil. Responsabilidade Civil do Estado: responsabilidade objetiva. Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. Concessionário ou permissionário do serviço de transporte coletivo. C.F., art. 37, § 6º. I. A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público é objetiva relativamente aos usuários do serviço, não se estendendo a pessoas outras que não ostentem a condição de usuário. Exegese do art. 37, § 6º, da C.F. II. - R.E. Conhecido e provido. 2ª Turma, Recurso Extraordinário nº 262.651/SP. Relator: Min. Carlos Velloso. Brasília, DF, julgado em 06 de maio de 2005.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Informativo nº 557. Recurso Extraordinário. Constitucional. Responsabilidade do Estado. Art. 37, § 6º, da Constituição. Pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público. Concessionário ou permissionário do serviço de transporte coletivo. Responsabilidade objetiva em relação a terceiros não-usuários do serviço. Recurso desprovido. Plenário, Recurso Extraordinário nº 591.874/MS. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Brasília, DF, julgado em 26 de agosto de 2009.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Processual Civil. 4ª Turma, Recurso Especial nº 1.162.598/SP. Relator: Min. João Otávio de Noronha. Brasília, DF, julgado em 02 de agosto de 2011;
BRASIL, Superior Tribunal de Justiça, Recurso Especial. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da Lide. Dispensabilidade. 1ª Turma, Recurso Especial nº 903.949/PI. Relator: Min. Teori Albino Zavascki. Brasília, DF, julgado em 15 de maio de 2007;
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Responsabilidade Civil do Estado. Atuação do Magistrado. Reparação de Danos. Indenização. 2ª Turma, Recurso Especial nº 299.833/RJ. Relator: Min. Castro Meira. Brasília, DF, julgado em 14 de novembro de 2006.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Processual Civil e Administrativo. Responsabilidade Civil do Estado. Denunciação da lide. Direito de regresso. Art. 70, III, do CPC. 1ª Seção, Recurso Especial nº 313.886/RN. Relatora: Min. Eliana Calmon. Brasília, DF, julgado em 26 de junho de 2004.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial. Processual Civil. Responsabilidade por morte em penitenciária. Danos morais. Comprovação de culpa da vítima. Reexame de elementos. Fático-probatórios. Impossibilidade. Súmula 7/STJ. 2ª Turma, Agravo Regimental no Agravo em Recurso Especial nº 65343/SE. Relator: Min. Herman Benjaminj. Brasília, DF, julgado em 16 de fevereiro de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Administrativo e Processual Civil. Responsabilidade Civil do Estado. Disparos em via pública efetuados em perseguição policial. "Bala perdida" que atingiu adolescente. Danos estéticos. Julgamento extra petita. Não ocorrência. Nexo de causalidade. Prova testemunhal e circunstâncias do caso concreto. Perícia técnica inexistente. Venire contra factum próprio. Inadmissível. Alteração do acórdão. Impossibilidade. Reexame fático-probatório. Súmula 07/STJ. Valor da indenização por danos morais e estéticos. Razoabilidade. 2ª Turma, Recurso Especial nº 1236412/ES. Relator: Min. Castro Meira. Brasília. Brasília, DF, julgado em 02 de fevereiro de 2012.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso Especial. Responsabilidade Civil. Dano à pessoa. Dano estético. Dano moral. Cumulação. A amputação traumática das duas pernas causa dano estético que deve ser indenizado cumulativamente com o dano moral, neste considerados os demais danos a pessoa, resultantes do mesmo fato ilícito. Art. 21 do dec. 2.681/1912. Recurso conhecido e provido em parte. 4ª Turma, Recurso Especial nº 65.393/RJ. Relator: Min. Ruy Rosado de Aguiar. Brasília, DF, julgado em 30 de outubro de 2005.
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