Refugiados, apenas uma das denominações da crise global

Classificados como parte de um problema humanitário, os refugiados constituem um fenômeno da diáspora atual, diz Roger Zetter diretor do Refugee Studies Centre, da Universidade de Oxford

Por: Anelise Zanoni | Tradução Luís Marcos Sander

Nem só a economia e os números negativos têm o poder de corroer alguns países com a crise global. A palavra que traduz uma sequência de emaranhados e problemas para uma sociedade traz consigo questões mais amplas, com o êxodo forçado e motivado por diversos fatores, entre eles os conflitos.

Muitos países, mesmo longe das perseguições por terras, religião ou pensamentos, vivem diretamente os reflexos da diáspora e se transformam em uma espécie de local de esperança para as levas de refugiados que ali se instalam. Entretanto, conforme revela Roger Zetter, da Universidade de Oxford, o desembarque é marcado por outra crise. Por ironia do destino, os mesmos países que assinaram uma convenção para receber refugiados não os querem mais.

“A contenção, as restrições, a dissuasão e o processamento extraterritorial são os instrumentos-chave de políticas públicas usados por esses países que, em grau crescente, negam as necessidades e reivindicações de proteção dos refugiados”, explica.

Em entrevista por e-mail à IHU On-Line, o especialista questiona o posicionamento dos governos frente à questão e as mudanças ocorridas neste cenário nos últimos 30 anos e contesta: “Nem sempre, para um refugiado, o retorno para ‘casa’ significa a melhor ou mais desejada solução para o problema”.

Diretor do Refugee Studies Centre, da Universidade de Oxford, Roger Zetter é doutor na área de refugiados pela Universidade de Sussex, na Inglaterra. Foi editor do Journal of Refugee Studies e atualmente trabalha com pesquisas relacionadas à temática das imigrações forçadas, assistência humanitária, repatriação e situações pós-conflito.

Confira a entrevista.

IHU On-Line – Você pesquisa há cerca de 30 anos assuntos relacionados à imigração forçada. Durante este tempo, quais as mudanças mais drásticas que você percebe?

Roger Zetter - Há muitas mudanças importantes e significativas ocorridas desde a década de 1980, e destacarei algumas mais óbvias. A primeira delas é a escala global dos movimentos de refugiados. Há 30 anos, grande parte dos refugiados permaneciam em suas regiões de origem e eram poucos os casos em que iam além dos países circunvizinhos. Mas desde a década de 1990 o padrão e os processos de migração de refugiados se tornaram globais. Na Europa, especialmente, mas também na América do Norte e, em grau crescente, em países longe de conflitos – como a Austrália, por exemplo –, os refugiados e requerentes de asilo constituem um fenômeno global.

A segunda mudança, ligada à primeira, tem sido a crescente resistência por parte de países situados no “norte” global a refugiados e requerentes de asilo provenientes do sul global. A contenção, as restrições, a dissuasão e o processamento extraterritorial são os instrumentos-chave de políticas públicas usados por esses países que, em grau crescente, negam as necessidades e reivindicações de proteção dos refugiados. Isto é bastante irônico, pois são esses mesmos países do norte global que criaram, em 1951, a Convenção de Genebra e os princípios cardeais da proteção e “não repulsão” dessas pessoas.
As causas de conflitos e deslocamentos forçados são muito diferentes na era pós-guerra fria. Nessas “novas guerras” percebemos como as consequências de estados frágeis e da governança débil produzem guerras civis complexas, assim como a ascensão de perpetradores de violência e conflitos não estatais que criam episódios repetidos de deslocamento. Em seu grau mais extremo, também assistimos à recorrência do genocídio em Ruanda e em alguns dos países da ex-Iugoslávia, com o ressurgimento do nacionalismo e da limpeza étnica.

Outra mudança foi o surgimento do chamado nexo entre o asilo-migração ou os fluxos migratórios mistos. Estes termos taquigráficos são muitas vezes usados atualmente para expressar a complexidade da migração internacional contemporânea, que não é simplesmente o resultado de conflito e violência, mas também de desenvolvimento insuficiente e má governança. Vivemos agora uma era impulsionada por processos e padrões complexos de pessoas em movimento, caracterizada por um volume de migrantes e uma diversidade de origens étnicas desconhecidas há apenas 20 anos. Traços particulares são a fluidez de categorias e status e o número relativamente grande de migrantes não documentados em comparação com períodos anteriores. Isto torna muito mais complicada a definição do rótulo de refugiado e explica a crescente resistência por parte de países do hemisfério Norte a pessoas que eles designam como migrantes por razões econômicas.

Repensar o deslocamento

Outra mudança é que as crises de refugiados e os deslocamentos parecem ser muito mais prolongados do que no passado. Consequentemente, há um foco muito maior agora em divulgar essas situações e em promover os “quatro Rs: repatriação – exposta abaixo –, reconstrução pós-conflito, reabilitação e reassentamento. Mas, falando em termos gerais, essas políticas não são bem-sucedidas ou duradouras. “Ir para casa” não é uma opção tão fácil. As tensões étnicas podem permanecer, e a vida e o meio de sustento das pessoas não podem ser retomados facilmente depois de anos de deslocamento.
As estatísticas do ACNUR apontam para outras mudanças significativas. Atualmente, as PDIs (pessoas deslocadas internamente) excedem em número os refugiados na proporção de quase três para um. Há cerca de 10 milhões de refugiados, mas quase três vezes mais PDIs. As estatísticas mostram que, enquanto no passado a maioria dos refugiados se assentava por conta própria ou era acampada em áreas rurais, agora a maioria substancial deles se muda para as cidades, criando novos desafios humanitários. Em seguida provavelmente vamos presenciar o aumento abrupto do número de apátridas, ou ao menos agora há um reconhecimento deles. Há mais de 6 milhões atualmente, e eles representam um desafio particularmente difícil para a comunidade internacional.

IHU On-Line - Quais são os impactos das ajudas humanitárias na resolução do problema dos refugiados no mundo?

Roger Zetter - Ao longo dos últimos 40 anos se tornou impossível separar o mundo dos refugiados do mundo do humanitarismo. De muitas formas, os refugiados são classificados como um problema humanitário. Mas o impacto tem sido ambivalente. Durante muitos anos, a intervenção humanitária negou que eles fossem atores ou agentes, preferindo (talvez por acidente, talvez intencionalmente) percebê-los como vítimas dependentes. Isto não significa negar que, muitas vezes, os refugiados são acentuadamente vulneráveis e, com frequência, precisam de assistência para que sua vida seja salva. Mas essas identidades atribuídas aos refugiados suprimem a autorreapresentação destes e contradizem a capacidade de agir que eles mostram. O desafio tem sido desenvolver abordagens de assistência que respeitem a dignidade e autonomia deles e os empoderem particularmente depois que as necessidades imediatas da fase emergencial tenham sido satisfeitas.

A proliferação de agências humanitárias é significativa. Na crise de Ruanda, por exemplo, em meados da década de 1990, havia centenas de agências “prestando assistência humanitária”. Mas muitas delas não tinham um mandato claro, careciam de capacidade profissional, não prestavam contas e também careciam de uma coordenação eficaz. Isso criou muitos problemas, e, em decorrência disso, as principais ONGs internacionais desenvolveram, na época, as diretrizes da Carta Humanitária e Padrões Mínimos na Resposta a Desastres (Humanitarian Charter and Minimum Standards in Humanitarian Response) para garantir padrões mínimos de assistência e prestação de contas.

Outro desafio tem sido a coordenação das agências intergovernamentais, como o ACNUR, Unicef, Cruz Vermelha e Organização Mundial de Saúde na prestação de assistência humanitária de emergência. Em 2005, a Revisão da Reforma Humanitária tratou desses desafios ao estabelecer um sistema para assegurar a melhor coordenação de setores-chave, como, por exemplo, provisão de abrigos, água e instalações sanitárias.
Também presenciamos uma mudança importante na forma como a assistência humanitária é prestada. Em praticamente todas as crises humanitárias das duas últimas décadas, a intervenção e o apoio de militares foram um suplemento necessário da assistência. Ao juntar a assistência com a intervenção militar, as ONGs e agências intergovernamentais correm constantemente o risco de comprometer os princípios humanitários centrais da neutralidade e imparcialidade. Assim, os preceitos e práticas altruístas do humanitarismo são cada vez mais questionados e contestados no mundo dos refugiados.
Em termos positivos, talvez o mais significativo “ganho” humanitário tenha sido a forma como os problemas baseados no gênero passaram a receber atenção. As mulheres e crianças se defrontam com numerosos desafios como refugiadas, e um dos principais deles é a violência sexual e baseada no gênero. Ainda há abismos enormes entre as políticas públicas e a prática. Mas ao menos a comunidade humanitária agora reconhece essas necessidades especiais e age com base nelas.

IHU On-Line - Países como o Brasil têm leis que asseguram o asilo de refugiados mas nem sempre têm estrutura suficiente para mantê-los com dignidade. Em sua opinião, quais políticas deveriam mudar para que os refugiados vivessem plenamente nas cidades escolhidas como local de asilo?

Roger Zetter - Possibilitar que os refugiados adquiram status pleno e vivam em dignidade exige mudanças políticas fundamentais em muitos países, não só no Brasil. Num nível operacional, é importante que os países não neguem os artigos impostos na Convenção de 1951. Além disso, alguns países ainda não permitem que os refugiados trabalhem ou limitam o acesso deles ao emprego e, assim, à autossuficiência. E também é verdade que, para países pobres que estão lutando para o desenvolvimento ou mesmo países de renda média como o Brasil, a chegada de milhares de refugiados pobres pode ser vista como uma ameaça às economias frágeis e ao setor informal. O acesso à educação é outro exemplo em que os princípios e a prática diferem.

Além desses fatores instrumentais estão os desafios subjacentes. A partilha do ônus – um conceito popular nos anos 1980 – está voltando à pauta na medida em que muitos países pobres lutam tanto com suas próprias necessidades de desenvolvimento quanto com suas obrigações de receber refugiados de longo prazo. O apoio adequado para os refugiados não deveria ser apenas a responsabilidade do país aonde eles por acaso chegam espontaneamente. Deveria, isso sim, fazer parte de uma resposta verdadeiramente internacional a um problema internacional.

Mais significativa é a necessidade de mudança na retórica política e nas atitudes da mídia. Muitas vezes os refugiados não são bem-vindos, mesmo sabendo que há evidências de que eles dão uma contribuição significativa à economia, particularmente no mundo desenvolvido. Mas níveis cada vez mais rigorosos de “provas” de que se é um refugiado, a redução em direitos e apelos ou recursos, exigências restritivas de entrada, os rótulos de “imigrante ilegal” ou requerente falso de asilo ou até de “requerente ilegal de asilo” (que é uma contradição total) tendem a alimentar a resistência pública à concessão de refúgio e a diminuir os direitos dos refugiados. Poderíamos, com efeito, dizer que requerer asilo não é mais um direito, e sim um último recurso.

IHU On-Line - Cada vez mais o mundo gera novos refugiados ambientais. Quais são os impactos que as mudanças climáticas trazem para os países?

Roger Zetter - O primeiro aspecto a ser ressaltado é que grande parte das pesquisas confirma que a relação causa/efeito entre mudança climática (ambiental) e deslocamento é muito complexa. A relação certamente não é monocausal, com a possível exceção da elevação do nível do mar. A mudança climática é, antes, um fator de segunda ordem que muitas vezes acentua outros indutores mais significativos do deslocamento, como, por exemplo, o crescimento populacional, o desenvolvimento ambientalmente insustentável, a falta de oportunidades econômicas alternativas, o conflito por causa da terra e de outros recursos, como o acesso à água.
Grande parte de minha própria pesquisa nos dois últimos anos abordou os impactos da mudança climática e ambiental sobre o deslocamento, desenvolvendo especificamente a capacidade de marcos jurídicos e normativos de proteger pessoas deslocadas por razões ambientais. O aspecto-chave a ser salientado aqui é que o termo “refugiados ambientais” não deveria ser usado, embora seja uma maneira popular de chamar a atenção (ou até de provocar medo) para esse fenômeno novo. A maioria das pessoas deslocadas permanecerá em seu próprio país – elas não cruzarão fronteiras internacionais, o que é um dos critérios para definir um refugiado. O foco da definição de políticas públicas deve ser o deslocamento interno. Além disso, e em todo caso, algumas das cifras projetadas das pessoas que serão deslocadas foram alarmistas, para dizer o mínimo. E, o que é mais importante, chamar essas pessoas de refugiados diminuirá os direitos daquelas que estão fugindo de perseguição e conflito. Isto não significa negar um problema muito significativo, mas mantê-lo na devida perspectiva.

Atualmente, minha pesquisa mostra que, ao passo que há uma atenção crescente aos impactos de eventos hidrometeorológicos extremos (associados com a mudança climática) em termos de deslocamento, dá-se menos atenção aos impactos potencialmente mais graves de mudanças que começam devagar, como, por exemplo, a elevação do nível dos mares, a salinização e especialmente a desertificação, cujos impactos sobre o deslocamento são particularmente difíceis de prever.

Minha pesquisa também mostra que os Princípios Orientadores Relativos ao Deslocamento Interno, de 1988, são um instrumento-chave no desenvolvimento dos direitos de proteção para pessoas deslocadas em função da mudança climática. O alcance desses princípios precisa ser desenvolvido para assegurar que as atuais lacunas em termos de regulamentação, políticas públicas e implementação sejam resolvidas no tocante ao empoderamento das pessoas que provavelmente serão deslocadas, às estratégias de reassentamento, resiliência e adaptação.

IHU On-Line – Existe alguma solução para o desenvolvimento de normas de proteção para garantir as necessidades dos refugiados do clima?

Roger Zetter - Pode-se, de fato, justificar o desenvolvimento de normas de proteção, pois os direitos humanos dos migrantes ambientais são ameaçados pela necessidade de migrar – por exemplo, a perda de terra e propriedade, reassentamento forçado, etc. Mas esse é um desafio complexo, e, mesmo que essas pessoas sofram perdas, talvez não se separem desse grupo no qual vivem. Na verdade, o que presenciamos é o surgimento de soft law [direito não vinculativo], já que, em nível internacional, os estados nacionais não estão dispostos a chegar a um acordo sobre uma nova convenção. Minha pesquisa defende que, em vez disso, se ampliem os princípios do deslocamento para tratar das necessidades específicas dos migrantes ambientais – visto que a esmagadora maioria deles permanecerá em seu país de origem – e se combine com a elaboração de normas complementares e temporárias de proteção para aqueles que cruzam fronteiras internacionais.

IHU On-Line – Em sua opinião, a repatriação é a melhor solução para os refugiados?

Roger Zetter - A repatriação é uma das três chamadas “soluções duráveis” clássicas para crises que envolvem refugiados. E, de fato, muitos milhões voltaram “para casa” em décadas recentes. A comunidade internacional prefere isto porque parece ser uma solução “perfeita” e, aparentemente, a mais fácil. Pode-se considerar o problema encerrado. E o conceito de retorno para uma “casa” contém um forte apelo emocional. Entretanto, isto não quer dizer que ela seja a melhor solução e tampouco que seja sempre desejável. Após anos de exílio, a “casa” terá mudado drasticamente – em termos políticos, econômicos, sociais – e as pessoas que retornam não podem voltar e reiniciar sua vida. Elas talvez não sejam aceitas, e voltar a misturar pessoas que foram separadas por conflitos não dá certo, como vimos em muitas das repúblicas da ex-Iugoslávia. De qualquer modo, após anos de exílio, elas podem ser integradas no país que as recebeu, embora sem todos os direitos sociais e políticos de que os cidadãos desse país desfrutam: a repatriação talvez quase repetisse a experiência do deslocamento.

Onde a repatriação é “arranjada” como parte de uma “solução” internacional, como, por exemplo, no Afeganistão e no Iraque, os refugiados que voltam se tornam refugiados de novo, ou se envolvem numa migração interna secundária, ou são forçados a sair de seus locais de origem. O que está claro é que raramente se permite que os próprios refugiados se apropriem da repatriação. Quando eles fazem isso, as evidências mostram que o retorno espontâneo, e não o retorno planejado (chamado – equivocadamente, em minha opinião – de retorno voluntário) é muito mais bem-sucedido.
Os refugiados voltam para casa quando estão dispostos a fazer isso. Este é um fato político e financeiramente inconveniente para a comunidade internacional. E nós precisamos reconhecer que cada caso é diferente e que o retorno pode ser um processo prolongado, e não um acontecimento “único” em larga escala.

IHU On-Line - Como podemos perceber o “rótulo” de refugiado em tempos de globalização?

Roger Zetter - Como sugeri, temos passado e continuamos passando por uma era de transformação profunda nos padrões e processos de migração internacional e especificamente no que diz respeito aos movimentos de refugiados. As causas do deslocamento forçado e, por conseguinte, da geração de refugiados também mudaram fundamentalmente. Consequentemente, eles constituem muito mais um fenômeno de diáspora na atualidade. O exílio é mais prolongado, e o rótulo de refugiado contém mais “fluidez”. Os Estados querem classificar os migrantes em categorias nítidas e claras de imigrantes, mas isto não é fácil no mundo contemporâneo. Como escrevi, temos cada vez mais rótulos para designar pessoas em situações semelhantes à de refugiados, mas é cada vez mais difícil para os refugiados reivindicarem efetivamente o que é agora o valorizado status que têm. Temos de ir além de categorias excessivamente simplificadas, funcionalistas, e reconhecer que os refugiados podem ter uma pluralidade de filiações e a capacidade de lidar muito bem com essas identidades múltiplas. Todavia, essas características não deveriam depreciar a necessidade fundamental de proteção dos refugiados.
Interesses nacionais

Há um argumento segundo o qual deveríamos abandonar a Convenção de Genebra de 1951 e o Protocolo de 1967, porque eles são irrelevantes para os indutores contemporâneos da migração de refugiados e para a “identidade” dos refugiados em comparação com as condições vigentes na época em que a Convenção foi acordada. Por outro lado, a Convenção tem sido notavelmente durável na salvaguarda dos princípios fundamentais da proteção e na busca de soluções para problemas de refugiados, mas também adaptável a essas condições cambiantes. O ACNUR, como o portador do dever da proteção internacional, é muitas vezes criticado por ser adaptável demais e político demais em suas ações. Minha opinião é que temos de reconhecer a natureza fundamentalmente política do regime de refugiado e como os interesses dos Estados são mediados pela Convenção e pelo ACNUR. A partir desta perspectiva, abandonar a Convenção seria abandonar as pessoas cujos direitos humanos – e, de fato, cujas vidas – correm o maior risco. Ao mesmo tempo, deveríamos reconhecer que o ACNUR é apenas um servidor dos interesses dos Estados. E ele tem sido notavelmente bem-sucedido em encontrar um caminho complicado por entre os interesses de Estados soberanos, suas profundas obrigações para com os refugiados e as características cambiantes das crises envolvendo refugiados no mundo inteiro.