Tendo como escopo a função constitucional da Polícia Militar, este artigo procura apresentar uma perspectiva crítica acerca do papel desempenhado pelas instituições militares estaduais face às demandas democráticas da atualidade.
A POLÍCIA MILITAR À LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988:
UMA ABORDAGEM CRÍTICA
Resumo
Tendo como escopo a função constitucional da Polícia Militar, este artigo procura apresentar uma perspectiva crítica acerca do papel desempenhado pelas instituições militares estaduais face às demandas democráticas da atualidade. Partindo da objetividade da norma, passando por exemplificações e conceitos, o presente estudo expõe a situação anacrônica ainda existente nessas corporações e a divergência desta com as premissas basilares de um Estado Democrático de Direito. Ademais, apresenta as recentes conquistas de seus profissionais (militares estaduais) e suas aspirações futuras.
Palavras-chave: Polícia; Militares; Constituição; Democracia; Segurança
INTRÓITO: NECESSIDADE DE SEGURANÇA E IMPORTÂNCIA DA POLÍCIA
O homem sempre sentiu a necessidade de proteger sua integridade física e seu patrimônio. A autodefesa tem como consequência a própria preservação da espécie. Essa necessidade de estar protegido ensejou a formação de grupos, nao só na espécie humana, mas em todo o reino animal. A Polícia, enquanto instituição da preservação da segurança da coletividade, nasceu então de uma demanda social que, através dos tempos e em diversos espaços, tem evoluído simultaneamente com as sociedades.
A célebre afirmação de Honoré de Balzac pode sintetizar a importância da Polícia: Os governos passam, as sociedades morrem, a polícia é eterna. A atividade policial surgiu como decorrência natural para a promoção do bem-estar e da segurança dos grupos sociais. A prática policial é a própria prática da Justiça, se levarmos em conta que na atuação primária junto a conflitos entre membros de uma sociedade, a Polícia atua de forma a regular a coexistência pacífica entre esses individuos[1].
O Desembargador do Tribunal de Justiça de São Paulo, Diodato Lioy apud Galli[2], comenta:
A Polícia não deve velar senão pelo progresso da sociedade e dos bons costumes, pelo bem-estar do povo e pela tranquilidade em geral. Ela foi, com a Justiça, instituída para assegurar a execução das leis, e não para as infringir, para garantir a liberdade dos cidadãos e não para cerceá-la, para salvaguardar a segurança dos homens de bem, e não para envenenar a fonte do bem-estar social. Não deve ela transpor os limites da segurança pública ou particular, nem sacrificar o livre exercício das faculdades do homem e dos direitos civis, por um violento sistema de precaução.
A Segurança é necessidade vital para o homem. Se não satisfeita a contento, as tensões individuais e coletivas tendem a crescer, e juntas concorrem para o rompimento do equilibrio social. A Polícia assim, como a instituição criada pela sociedade para atender esta demanda (da Segurança Pública), tem elevada importância no contexto social. A instituição Polícia, hoje, exerce funções além das que legalmente lhe são atribuídas. É uma “Polícia faz tudo”. As viaturas policias, por exemplo, anualmente, tem rodado o equivalente a cinquenta viagens de ida e volta à Lua, sendo 90% em assistência à população e 10% no atendimento de ocorrências criminais[3], sem falar da situação nos municípios no interior dos Estados, em que a Polícia, principalmente a militar, atua nas áreas de Pronto Socorro, Assistência Social, Pedagogia e até Psicologia, quando tem de mediar situações de conflito.
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A sociedade deve encarar a Polícia como uma instituição que a serve, que está cotidianamente prezando pela sua segurança. A Polícia, saída do ventre da sociedade, é inevitavelmente reflexo desta e sua atuação, pautada nas aspirações legais que a sociedade institui, deve garantir uma das necessidades fundamentais do ser humano: a segurança.
Mas como garantir essa sensação de segurança estando a Polícia Militar ainda vinculada ao Exército, subordinada a regulamentos disciplinares inflexíveis, ao Código Penal Militar e Código de Processo Penal Militar; situada assim, devido à ambiguidade de sua função ser de natureza eminentemente civil e estar organizada militarmente, numa linha tênue entre os vestígios de uma época ditatorial e os atuais reclames democráticos?
O QUE DIZ A LEX MAIOR?
A Constituição Federal de 1988 reza, eu seu artigo 144, V, que a Polícia Militar é um dos órgãos responsáveis pela segurança pública, sendo o seu papel exercer a polícia ostensiva e a preservação da ordem pública (art. 144, § 5º). O parágrafo 6º do mesmo artigo dispõe que As polícias militares e os corpos de bombeiros militares, forças auxiliares e reserva do Exército, subordinam-se, juntamente com as polícias civis, aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. Ademais, o artigo 42 da Carta Magna expressa que Os membros das polícias militares e corpos de bombeiros militares, instituições organizadas com base na hierarquia e disciplina, são militares dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, caput dado pela Emenda Constitucional nº 18 de 05/02/1998.
Logo percebemos que as polícias militares exercem uma função dupla, que analisada minuciosamente, chega a ser paradoxal. Ao mesmo tempo em que são órgãos de segurança dos Estados, Distrito Federal e dos Territórios, são forças auxiliares e reserva do Exército. Essa situação mostra a dicotomia existente dentro de um mesmo órgão que deve zelar pela segurança interna, mais precisamente, o policiamento ostensivo e repressivo, com técnicas e armamentos próprios (mormente não-letais), que lida diretamente com o cidadão; e, num mesmo instante, ainda que ocasionalmente, ser força militarizada subordinada ao Exército brasileiro (auxiliar e reserva), com equipamentos pesados, de guerra, utilizando-se de técnicas que lidam com o inimigo, para dominá-lo e/ou destruí-lo.
As raízes desta situação encontram-se no controle que as Forças Armadas ainda exercem sobre determinados setores da sociedade brasileira, como a aviação civil por exemplo. Estaríamos assim, malgrado a redemocratização ocorrida em 1988, inseridos numa semidemocracia. Nesse sentido, Zaverucha[4] afirma que
A semidemocracia, por definição, é uma situação em que uma democracia ‘imperfeita’ caminha rumo a uma democracia com sólidas e responsivas instituições. Seria preciso, portanto, dar tempo à mesma. Contudo, passados 20 anos do fim do regime militar, a semidemocracia brasileira não caminha rumo à superação, de um modo regular, de seus traços autoritários mais marcantes.
As Forças Armadas seriam assim garantidoras da Lei e da Ordem segundo o art. 142 da Constituição Federal (não se extipula qual ordem – interna ou externa), e estariam influenciando as mais diversas esferas políticas, não interferindo diretamente – a não ser que seus interesses estejam em jogo. A relação entre a situação ambígua das polícias militares e essa influência das Forças Armadas na sociedade civil é percebida por Zaverucha[5] ao afirmar:
Quando se dá a transição para a democracia, há uma preocupação dos novos governantes em tirar a polícia do controle das Forças Armadas. O objetivo é tornar nítida a separação de suas funções: a polícia é responsável pela ordem interna, ou seja, pelos problemas de segurança pública, enquanto os militares federais se encarregam de problemas externos, leia-se, da guerra. A Constituição de 1988 não procurou fazer essa separação. Ao contrário, dificultou-a.
Até a promulgação da Emenda Constitucional nº 18/1998, havia a clara separação entre militares estaduais e militares federais. A partir de então, essa referida emenda tem estipulado que as duas forças tem as mesmas prerrogativas e funções, uma vez que dispositivos relacionados às Forças Armadas são aplicados às polícias militares (arts. 42 § 1º, 142 §§ 2º e 3º)[6]. Neste sentido, o atrelamento anacrônico das forças ostensivas e repressivas de segurança pública ao Exército não facilita o pleno desenvolvimento dos órgãos de segurança estaduais, como bem observa Loureiro[7]:
Trata-se da polícia de segurança que pretende assegurar a ordem e a tranquilidade. Esta pretensão de segurança, no Brasil, é exercida, indistintamente pelas polícias estaduais. Os conceitos descritos na Constituição Federal para definir as funções das PMs e das polícias civis, portanto, são insuficientes e não revelam com clarividência suas identidades institucionais.
Melhor seria retirar a influência que o Exército mantém sobre as polícias militares, haja vista a polícia ser, lato sensu, na democracia, polícia urbana, cujo cliente é o cidadão comum, o homem sem qualidades[8].
Tal gerenciamento das polícias militares pelo Exército através de um órgão chamado COTER (Comando de Operações Terrestres), o qual controla efetivo, material bélico, mobilização etc., pressupõe uma espécie de “desconforto” para o princípio federativo de nossa República. As polícias militares são “pequenos exércitos locais” que, embora subordinadas aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios, devem estar prontas para auxiliarem o Exército e ser reservas deste.
As polícias militares também estão subordinadas ao Código Penal Militar e Código de Processo Penal Militar, e tem regulamentos disciplinares idênticos aos do Exército. Tais normas, quando aplicadas aos policiais militares em determinados casos, transparecem a incongruência que há no sentido de que a força que é responsável diretamente pela segurança dos cidadãos é regida por disposições normativas incompatíveis com as liberdades públicas. Senão vejamos o exemplo que nos dá Loureiro[9]:
... se um policial militar comete crime de deserção, previsto no art. 187 do Código Penal Militar (‘Ausentar-se o militar, sem licença, da unidade em que serve, ou do lugar em que deve permanecer, por mais de oito dias’) pode ser punido com detenção, de seis meses a dois anos e se oficial, a pena é agravada. Para este tipo de crime não se aplica a suspensão condicional da pena, sursi(Art. 87, inciso II, letra ‘a’ do CPM), ou seja, deverá o policial militar apenado cumprir a pena de restrição de liberdade. Por outro lado, se o mesmo policial militar comete crime de lesão corporal contra um civil, no exercício da função (art. 209 do CPM – ‘Ofender a integridade corporal ou a saúde de outrem’) pode levar uma pena de detenção de três meses a um ano e ainda pode ser beneficiado pela suspensão condicional da pena.
Pelo exemplo podemos perceber que valoriza-se mais a instituição do que a própria dignidade do ser humano, se levarmos em conta as sanções impostas aos atos tipificados acima. Não acreditamos serem viáveis tais dispositivos legais num Estado Democrático de Direito, principalmente no tocante à corporações que zelam pela segurança pública dos homens comuns.
Apontamos como alternativa a este modelo que está em desacordo com as aspirações democráticas da atualidade, o desvinculamento das polícias militares estaduais ao Exército, para que as mesmas possam desenvolver-se enquanto instituições garantidoras da sensação de segurança, e para que seus profissionais sejam mais valorizados enquanto trabalhadores e cidadãos com direitos e obrigações.
Recentes mobilizações de profissionais da segurança pública (policiais militares e civis, bombeiros militares etc.) no intuito de adquirir direitos, alicerçadas em premissas democráticas, demonstram a vontade gritante destes profissionais em fazer com que os órgãos de segurança pública sejam balizados por princípios democráticos. Neste sentido, reconhecemos a importância da 1ª CONSEG – Conferência Nacional da Segurança Pública, realizada em 2009 pelo Ministério da Justiça e pela Secretaria Nacional da Segurança Pública, após intensos debates nos entes federados, no qual foram estabelecidos princípios e diretrizes para a Política Nacional de Segurança Pública, entre os quais destacamos:
Diretriz nº 12. Realizar a transição da segurança pública para atividade eminentemente civil; desmilitarizar as polícias; desvincular a polícia e corpos de bombeiros das forças armadas; rever regulamentos e procedimentos disciplinares; garantir livre associação sindical, direito de greve e filiação político-partidária; criar código de ética único, respeitando a hierarquia, a disciplina e os direitos humanos; submeter irregularidades dos profissionais militares à justiça comum.(grifos nossos)
Importante citarmos também a Portaria Interministerial da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidência da República nº 2, de 15 de dezembro de 2010, publicada no DOU de 16.12.2010, a qual estabelece as Diretrizes Nacionais de Promoção e Defesa dos Direitos Humanos dos Profissionais de Segurança Pública, que no seu anexo, dentre outras ações, estipula:
DIREITOS CONSTITUCIONAIS E PARTICIPAÇÃO CIDADÃ
- Adequar as leis e regulamentos disciplinares que versam sobre direitos e deveres dos profissionais de segurança pública à Constituição Federal de 1988.
- Valorizar a participação das instituições e dos profissionais de segurança pública nos processos democráticos de debate, divulgação, estudo, reflexão e formulação das políticas públicas relacionadas com a área, tais como conferências, conselhos, seminários, pesquisas, encontros e fóruns temáticos.
- Assegurar o exercício do direito de opinião e a liberdade de expressão dos profissionais de segurança pública, especialmente por meio da Internet, blogs, sites e fóruns de discussão, à luz da Constituição Federal de 1988. (grifos nossos)
O mesmo anexo da Portaria dispõe também sobre o direito à Educação dos profissionais de segurança:
EDUCAÇÃO
45) Estimular os profissionais de segurança pública a frequentar programas de formação continuada, estabelecendo como objetivo de longo prazo a universalização da graduação universitária.
(...)
47) Promover nas instituições de segurança pública uma cultura que valorize o aprimoramento profissional constante de seus servidores também em outras áreas do conhecimento, distintas da segurança pública.(grifo nosso)
Não é de demais citarmos o Relatório sobre os Direitos Humanos no Brasil, aprovado pela Comissão Interamericana de Direitos Humanos da OEA (Organização dos Estados Americanos), realizada em 29/09/1997[10], o qual afirma, em relação à real função das polícias militares, que:
5. As polícias estaduais dividem-se em polícia civil e polícia "militar". Esta última cumpre tarefas próprias das polícias civis típicas, subordina-se diretamente ao Poder Executivo (Governador e Secretário de Segurança Pública de cada estado) e não é uma força interna do aparato militar nacional. Contudo, mantém o nome de polícia "militar" que lhe foi atribuído ao ser criada em 1977 no decorrer do período de governo militar. Insistindo-se em que não se trata propriamente de uma força militar e em que se subordina diretamente ao Poder Executivo de cada estado, figurará neste relatório entre aspas.
6. A "polícia militar" tem a responsabilidade do policiamento ostensivo e da preservação da ordem pública, ou seja, ela se ocupa, primordialmente, das tarefas diárias de patrulhamento e de perseguição de criminosos. Quanto à subordinação, as polícias estaduais, tanto "militares" quanto civis, subordinam-se aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. (Artigo 144, parágrafo 6 da CF). O chefe das polícias estaduais é o Secretário de Segurança Pública, auxiliar direto do Governador e responsável pelos atos que pratica ou referenda no exercício de seu cargo.
Malgrado a legislação infraconstituicional disponha de tais avanços no âmbito dos órgãos de segurança pública, principalmente em relação às polícias militares, somos sabedores de que enquanto estas corporações forem vinculadas ao Exército e reguladas por códigos militares, avançaremos muito pouco no tocante ao desenvolvimento da Segurança Pública e à conquista de direitos para os profissionais desta área.
À GUISA DE CONCLUSÃO: PARA MUITO ALÉM DA CASERNA
As polícias devem se utilizar de técnicas próprias e seguir modelos próprios de organização e controle, otimizando a prestação do serviço de segurança pública – necessidade tão basilar para a sociedade. Suas ações são voltadas para lidar com o cidadão e não com o inimigo, e devem ser pautadas tendo em vista os direitos e garantias fundamentais do homem.
A ideologia militar ainda impera nas polícias militares estaduais. Isso por conta, quiçá, dos resquícios oriundos de um período de exceção um tanto recente. Contudo, a democratização dos órgãos de segurança pública é inevitável, e isso é plenamente notado com as manifestações e conquistas adquiridas, embora diminutas, nestes últimos tempos pelos homens e mulheres que fazem a segurança pública no Brasil. Não demorará muito, assim esperamos, para que nossa Carta Magna se adapte, em relação às polícias militares, às demandas atuais de um Estado Democrático de Direito.
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
ANGHER, Anne Joyce (org.). Vade Mecum de Direito, 6ª edição. Ed. Rideel. São Paulo, 2008.
GALLI, Ítalo - Anais do IV Encontro Nacional dos Delegados de Polícia. SP: Editora São Paulo, 1991.
LEAL, Aureliano. Polícia Militar do Estado de São Paulo - Apostila de Doutrina de Polícia Ostensiva. SP: APOLICIALBB, 1995, p. 08
LOUREIRO, Ythalo Frota. As Polícias Militares na Constituição Federal de 1988: polícia de segurança pública ou forças auxiliares e reserva do Exército?. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 486, 5 nov. 2004.
MONJADET, Dominique. O que faz a Polícia: Sociologia da Força Policial. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003 (Série Polícia e Sociedade nº10)
SSPDS-CE. Policia Militar do Ceará. Apostila Curso Estágio em Policiamento Comunitário. 2004, p.05.
ZAVERUCHA, Jorge. Semidemocracia. Artigo. Folha de São Paulo, edição de 26/11/2004.
_______________. Frágil Democracia: Collor, Itamar, FHC e dos militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000.
____________________. Idem
Páginas da internet:
"As Polícias Militares na Constituição Federal de 1988". Disponível em: http://jus.com.br/artigos/5866. Acesso em: 13 fev. 2011
http://www.cidh.org/countryrep/brazil-port/Cap%203.htm#Estrutura, acesso em 13/02/2011.
[1] LEAL, Aureliano. Policia Militar do Estado de São Paulo - Apostila de Doutrina de Polícia Ostensiva. SP: APOLICIALBB, 1995, p. 08.
[2] GALLI, Ítalo - Anais do IV Encontro Nacional dos Delegados de Polícia. SP: Editora São Paulo, 1991.
[3] SSPDS-CE. Policia Militar do Ceará. Apostila Curso Estágio em Policiamento Comunitário. 2004, p.05.
[4] ZAVERUCHA, Jorge. Semidemocracia. Artigo. Folha de São Paulo, edição de 26/11/2004.
[5] __________________. Frágil Democracia: Collor, Itamar, FHC e dos militares (1990-1998). Rio de Janeiro: Civilização Brasileira, 2000.
[6] LOUREIRO, Ythalo Frota. As Polícias Militares na Constituição Federal de 1988: polícia de segurança pública ou forças auxiliares e reserva do Exército?. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 486, 5 nov. 2004. Disponível em: . Acesso em: 13 fev. 2011.
[7] ____________________. Idem
[8] MONJADET, Dominique. O que faz a Polícia: Sociologia da Força Policial. Tradução de Mary Amazonas Leite de Barros. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo, 2003 (Série Polícia e Sociedade nº10)
[9] LOUREIRO, Ythalo Frota. Ibidem
[10] http://www.cidh.org/countryrep/brazil-port/Cap%203.htm#Estrutura, acesso em 13 fev. 2011.
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