Segurança Pública
Em meio a crise de credibilidade e respeitabilidade perante a sociedade, debate sobre o desmantelamento do aparato policial militar volta a dominar a pauta nacional
Frederico Vitor
O assunto, há décadas, ronda as universidades, Congresso Nacional, imprensa e, claro, o meio policial. As manifestações populares em todo o Brasil, reprimidas à bala de borracha e com bombas de gás lacrimogênio e de efeito moral, reacenderam o debate sobre o papel das forças policiais estaduais militarizadas. Mas, a questão é muito mais complexa e profunda do que a readequação de ações das tropas de choque. Trata-se de uma demanda de reformas que vai desde a do Código Penal à redefinição do papel e atribuição de cada polícia existente nos Estados.
Na última semana, as manchetes dos principais jornais do País trouxeram o balanço da 7ª edição do Anuário Brasileiro de Segurança Pública, produzido pelo Fórum Brasileiro de Segurança Pública (FBSP), cujo destaque é a pesquisa que aponta que 70,1% dos brasileiros não confiam na polícia. O número é 8,6% maior do que o registrado em 2012, quando 61,5% da população desconfiavam da atuação policial. Paradoxalmente, o índice de aprovação é inverso nos Estados Unidos e no Reino Unido. Cerca de 80% dos cidadãos americanos e britânicos dizem confiar em suas polícias.
Outra notícia que foi destaque e que chamou a atenção foi o fato de que a Polícia Militar (PM) de São Paulo, em cinco anos, matou mais que todas as polícias dos EUA juntas. Ou seja, a corporação paulista matou 6% mais que polícias americanas entre 2005 e 2009. Em 2012, o Conselho de Direitos Humanos da ONU chegou a sugerir a pura e simples extinção das PMs no Brasil.
Para os integrantes do Conselho — como Dinamarca, Espanha e Coreia do Sul —, estava claro que a própria existência de uma polícia militarizada seria uma aberração só explicável pela dificuldade crônica do Brasil de livrar-se das amarras institucionais produzidas pelo período do governo militar, de 1964 a 1985. Seria então, uma alternativa ao caos em que vive hoje a segurança pública, o banimento da militarização das polícias ostensivas dos 26 Estados e do Distrito Federal ou a unificação das polícias? Seria esta uma alternativa viável ou apenas uma ação dentre várias outras de uma série de demandas a serem realizadas, para se alcançar o nível de excelência que necessita o sistema de segurança hoje, no Brasil?
Extinguir ou aperfeiçoar
Provavelmente, a desmilitarização não seria a solução definitiva, mas, poderia ser o caminho para resolução de dezenas de gargalos que impregnam o sistema de segurança. No País há a separação das atividades de polícia judiciária (Polícia Civil) e de polícia ostensiva (Polícia Militar) no âmbito dos Estados. A PM e o Corpo de Bombeiros Militar constituem-se em militares dos Estados subordinados aos governadores, segundo a Constituição Federal de 1988. Além disso, as forças militarizadas estaduais seriam reserva estratégica do Exército, ou seja, em caso de guerra, as fileiras da PM podem ser utilizadas como tropas que lutariam regularmente no front de batalha. A hipótese é distante, mas está prevista na Carta Magna.
Se forem somados todos os efetivos das PMs dos Estados e do Distrito Federal chega-se a mais de meio milhão de soldados — cerca de 600 mil homens e mulheres —, número superior aos militares ativos das forças armadas (Marinha, Exército e Aeronáutica). Só a PM de São Paulo conta com mais de 100 mil militares, de longe, a segunda maior organização militar do Brasil, perdendo em efetivo apenas para o Exército.
Válido lembrar que antes da promulgação de Constituição de 1934, a maioria das PMs, denominadas Forças Públicas, se constituíam em verdadeiros exércitos estaduais. Durante a Revolução Constitucionalista de 1932, houve o enfrentamento entre algumas delas. O caso mais emblemático envolveu as forças de São Paulo e de Minas Gerais que duelaram em trincheiras nas divisas entre os dois Estados. O Brasil é o único país que adota um sistema de polícia ostensiva militarizada em âmbito regional.
Outros países, inclusive na América Latina e Europa, se utilizam de corpos de milícias em abrangência federal. São as Gendarmarias que se constituem em uma força militar policial, encarregada do policiamento no âmbito da população civil — a palavra provém do francês “Gendarmeria”, em tradução livre “homens em armas”. Em vários outros países uma polícia militar é, normalmente, a corporação que exerce a função de polícia no interior das Forças Armadas. Nesse sentido, seu espaço de ação costuma restringir-se às instalações militares, aos prédios públicos e aos seus integrantes. Apenas em situações de guerra e exceção, estas polícias militares podem ampliar o escopo de sua atuação para fora dos quartéis e da segurança de prédios públicos.
Origens e experiências
A história das PMs se confunde com a própria história do País. A corporação brasileira que ganhou o nome de Guarda Real de Polícia foi fundada em 1809, pelo Príncipe Regente Dom João VI, de Portugal, que veio para cá fugindo das forças napoleônicas que marchavam em direção a Lisboa. O modelo adotado ao Brasil naquela época, ainda uma colônia fechada ao restante do mundo, era o mesmo que vigorava em Portugal que, por sua vez, se baseou no padrão de corpo policial francês, considerado o mais moderno naquele período.
O modelo de Gendarmaria, com o passar do tempo, passou a significar “Corpo de Guarda”, por isso que a polícia brasileira, ao ser fundado, carregou o nome “Guarda”. A Guarda Real, formada e mantida como uma polícia militar desde a sua gênese mudou de nome algumas vezes, até que na década de 30, durante o Estado Novo de Vargas, por um decreto federal, recebeu o nome atual de “Polícia Militar”.
Atualmente, no mundo inteiro, o modelo de polícia militar é usado por considerável número de países de diferentes aspectos socioeconômicos. Para citar alguns exemplos: Gendarmerie Nationale (França), Gendarmaria Nacional Argentina, Policía Nacional de Bolívia, Carabineros de Chile, Policía Nacional de Colômbia, Guardia Civil (Espanha), Central Reserve Police Force (Índia), Polícia Armada do Povo (China), Polícia de Fronteira (Israel), Policía Federal (México), Guarda Nacional Republicana (Portugal), Arma dei Carabinieri (Itália) e Real Polícia Montada do Canadá.
Como mostrado, há várias experiências de corpos policiais militarizados pelo mundo, entretanto, diferentemente do Brasil, essas corporações exercerem o papel de polícia ostensiva, preventiva e, ao mesmo tempo, também fazem investigações de maneira autônoma. Tal característica de atuação presente em praticamente todas, com exceção do Brasil, chama-se “ciclo completo de polícia”. É como se 50 mil oficiais da PM exercessem as funções que hoje apenas os delegados podem fazer. Isso também incluiria 550 mil praças — soldados, cabos, sargentos e subtenentes — também fazendo a função de agentes de investigação.
Debate divide opiniões de estudiosos e militares
Mais importante do que desmilitarizar ou unificar as polícias é traçar uma estratégia específica para a segurança pública do Brasil. Não há dúvida de que é necessária uma reforma policial bem planejada, articulada e que leve em conta as especificidades de cada unidade federativa e do País como um todo. Mas uma reforma nestes moldes exige muito estudo, reflexão e debate. A desmilitarização e a unificação, da forma proposta em diversas emendas constitucionais já apresentadas, podem apenas misturar as duas estruturas, preservando assim as distorções, inclusive o ciclo incompleto de polícia.
Os que defendem o fim do modelo militarista argumentam que, com a consolidação das PMs como responsáveis pela completa extensão do policiamento urbano, as portas se abriram para a imposição da política de segurança interna, uma lógica militar que, às vezes é recheada de uso desproporcional da força que resulta em muita violência e abuso. Neste viés, quando a sociedade acorda periodicamente e se descobre vítima de violência da polícia em ações de mediação de conflitos sociais, — como o caso da desocupação de Pinheirinho, em São Paulo, do Parque Oeste Industrial, em Goiânia, e nas manifestações de rua deste ano —, de nada adiantaria pedir melhor "formação" dos policiais militares. Aliás, noções de direitos humanos já é difundido nos cursos de formação nas academias de polícia.
Para o tenente-coronel da PM de São Paulo Adilson Paes de Souza, que dedicou 28 anos de sua vida à corporação paulista, o modelo policial no Brasil é ineficiente e precisa urgentemente de uma mudança drástica. O oficial da reserva, que nesta semana vai lançar o livro “O Guardião da Cidade — Reflexões sobre Casos de Violência Praticados por Policiais Militares” (Escrituras, 222 páginas), afirma que a opção de desmilitarização da polícia é apenas uma das soluções viáveis para tentar reverter o quadro de precariedade que se encontra a segurança pública brasileira. “Isso precisa ser muito bem encaminhado. A mudança é muito mais ampla, séria e leva mais tempo. Porém tem que ser começado.”
Resquício da ditadura
Adilson de Souza chama a atenção para outro aspecto que, segundo ele, precisa ser mudado dentro das PMs, que é a lógica da doutrina da Segurança Nacional, ainda um resquício do governo militar, segundo a qual a polícia está lidando com inimigos, e neste sentido, o inimigo no campo de batalha deve ser aniquilado. “Ao verificar a atuação dos órgãos policiais na repressão às manifestações de junho e julho, você não perceberá muita mudança da repressão praticada pela polícia no final da década de 70. Em cima de fatos, isso indica que o padrão de atuação ainda continua o mesmo dos tempos de ditadura militar”, diz.
“O Brasil tem que acabar com as PMs.” É o que afirma o doutor em antropologia, filosofia e ciências políticas, professor e autor de 20 livros, Luiz Eduardo Soares. Ele é conhecido por duas obras — “A Elite da Tropa 1 e 2” — que mais tarde tornaram-se dois filmes de maior sucesso de bilheteria do cinema nacional: “Tropa de Elite 1 e 2”, com o ator Wagner Moura. Para ele, as PMs seriam “uma pata da ditadura plantada com suas garras no coração da democracia”.
Ex-coordenador estadual de Segurança, Justiça e Cidadania do Rio de Janeiro entre 1999 e 2000, no governo Antony Garotinho, e secretário nacional de Segurança do governo Lula, em 2003, Luiz Soares afirma que a cultura militar para a polícia é uma problemática para a democracia, porque traz consigo a ideia da guerra e do inimigo. “A polícia, por definição, não faz a guerra e não defende a soberania nacional. A polícia tem que defender a cidadania e garantir direitos, impedindo que haja violações às leis.”
“Desmilitarização é apenas uma faceta de toda a problemática que envolve a segurança pública”
Para o coronel ex-comandante -geral da PM goiana e atual superintendente executivo da Secretaria da Segurança Pública do Estado de Goiás, Edson Costa Araújo, o assunto desmilitarização da polícia é apenas um “fake”, uma “cortina de fumaça”, uma discussão velha que não tem sido devidamente avaliada. Ele afirma que não é interesse do Estado brasileiro perder o controle de uma tropa de 600 mil homens, e que todo o sistema de segurança pública no Brasil precisa ser reavaliado, já que se encontra completamente falido. “São necessárias mudanças substanciais, é preciso a desburocratização do serviço de polícia.”
Desmilitarização das polícias significaria retrocesso ou um avanço?
Na verdade, não é uma coisa nem outra. Isso é um fake, uma cortina de fumaça. É uma discussão antiga que não tem sido devidamente avaliada porque é apenas uma faceta de toda a problemática que envolve a segurança pública. Todas as vezes que é preciso fazer algo pela segurança pública, se parte para este viés simplista de achar que a desmilitarização é a panaceia da segurança pública. Esta área padece de problemas muito mais complexos. Este modelo dicotômico de polícia de meio ciclo, na realidade, é um sistema que não tem viabilidade. No mundo todo temos diversas polícias e todas elas de ciclo completo. A questão de viabilidade, eficiência e de eficácia do sistema policial em si está centrado mais na questão da divisão que ocorre entre as polícias do Brasil. Essa divisão fomenta a discórdia. É um tipo de competição negativa que leva a sabotagem e a desencontros que não constroem o todo.
Em que modo este atual sistema deveria funcionar?
Era para ser uma corrida de bastão. A PM faria uma parcela do ciclo de polícia, como a prevenção. Deste modo, fechado o seu meio ciclo, encaminharia para Polícia Civil que daria continuidade. Isso tem sido o motivo de polêmicas em todo Brasil, de desavenças entre as duas polícias, o que não é um caso apenas de Goiás. É um problema de organicidade que, do ponto de vista estrutural, não tem funcionalidade.
E como funciona o ciclo completo das polícias estrangeiras?
O Brasil é o único caso que as polícias militarizadas não trabalham com o ciclo completo. A maioria das polícias no mundo ou é militar, propriamente dito, ou tem pelo menos estética militar, ou seja, prezam pela disciplina e hierarquia, e seus agentes andam fardados, para funcionar. Temos o caso da Guarda Nacional Republicana (GNR) de Portugal e as Gendarmarias da Espanha, França e Chile. No mundo todo temos polícias com esta estética e, quando civis, são muito mais militares do que as nossas. É muito mais importante para o Estado a questão do cunho militar para a polícia. Porque é uma estrutura eficiente no ponto de vista de controle. Como se controla polícias como a nossa PM, que tem cerca de 12 mil homens? E a de São Paulo, com 100 mil militares, numa atividade tão complexa, tão perigosa como a policial? Há demandas do Judiciário que têm que ser cumpridas. O sistema militar dá condições para a polícia funcionar. O militarismo deveria ser igual ao sistema operacional de nossos computadores, não deveríamos nem percebê-los. Simplesmente é um instrumento que dá controle a essa tropa, com padronização que a polícia deve ter. Imagina você sair na rua e encontrar um policial barbudo ou cabeludo? Isso o militarismo não permite. Todas essas questões, infelizmente, em um mundo corrompido que vivemos hoje, são o que algumas pessoas não querem para o Brasil, ou seja, não desejam organização e respeito à hierarquia.
Por que a desmilitarização seria um “fake”, como o sr. afirma?
É um fake porque ninguém fala em desmilitarização dos bombeiros. Há um tipo de preconceito em relação às PM. Não em relação à condição de ser militar, mas em relação à sua missão que é coercitiva, de chamar a atenção, de disciplinar a sociedade, de adotar ações que são repressivas, então isso tudo a sociedade não sabe bem o que é. Esses movimentos que o País passa de junho para cá, dá para notar que a sociedade e a mídia ficam sem saber o que querem. Quando a polícia age, ela está sendo truculenta. Quando ela não age, os manifestantes quebram tudo e aí se pergunta: onde está a polícia? A polícia é omissa! A própria população e a mídia ficam muitas vezes sem saber o papel da polícia. Mais do que qualquer coisa o Brasil vive uma crise grave de autoridade. Esta crise, talvez possa ter sido causada pelo processo de ditadura pelo qual passamos no País, de muita repressão e de muito cerceamento de liberdade. Encontramo-nos em uma pós-ditadura em que as pessoas ainda não compreenderam bem o papel da polícia. Tudo que a polícia faz em termos de repressão e de implementação da lei é compreendido como abuso. Enquanto isso, em outros países, está muito claro o papel da polícia e quais são os limites das pessoas em manifestações. Permito-me dizer que o Brasil está sendo utilizado como laboratório para experiências que, infelizmente, são nocivas ao País. Abrandaram-se as leis em relação ao tráfico, o que criou esse grande mercado que consome enorme quantidade de drogas.
A PM de São Paulo, a maior do Brasil, matou em confrontos mais do que todas as polícias norte-americanas. Como se dá este caráter confrontista da polícia?
É muito fácil, e é só pegar a legislação e o sistema de justiça e execução penal americano e perceber lá que as coisas funcionam. Então, lá não sobra este resíduo como aqui no Brasil, da polícia estar todos os dias sendo afrontadas pelos marginais. Nos Estados Unidos, o marginal não tem coragem de fazer isso com a polícia. E se fizer, dos poucos casos que acontecem, a polícia age com rigor. As abordagens do policial americano são duras, dentro de um padrão operacional que resguardam a segurança dele. No Brasil, infelizmente, isso se corrompeu de tal modo que foi parar nas ruas. Aquilo que se reclama da polícia de Goiás e de São Paulo é a última barreira, no sentido de respeito que o bandido está tendo. O enfrentamento se dá porque o bandido perdeu todas as suas preocupações e medos. Alguns anos atrás, não se via isto no País. O nosso sistema foi se corrompendo tanto que os bandidos estão conjurando os policiais e seus familiares. O que vimos em São Paulo foi uma guerra silenciosa, na qual mais de 70 policiais morreram. O confronto, na verdade, é o efeito colateral do desmantelamento de todo os arcabouços de Justiça no País. Quando o bandido está achacando a sociedade, nós, da polícia, vamos então guardar nossas armas? O que se quer da polícia? Este é o grande risco. O último muro que o bandido está tendo é de confrontar com a polícia nas ruas. Daí vem os Direitos Humanos e reprime esses policiais e falam que são grupos de extermínio. Hoje, para o policial participar de um confronto, se pensa duas vezes. Ela já sai sob dúvidas para seu trabalho, a própria mídia o coloca em suspeição. O agente tem que ter fé pública, o policial está representando o Estado, até que se prove o contrário ele está confrontando o bandido. Cabe as corregedorias verificar se não há nenhuma desconformidade legal. O que se faz no País é um movimento ideológico de oprimir o policial. Sabe qual o custo de um advogado para defender um policial em uma ocorrência colocada em suspeita? De R$ 10 mil a R$ 15 mil, que tem de se tirar do bolso para não ir preso. O policial está ficando retraído, ele não quer ir mais para rua.
Polícia americana aumenta a militarização em suas ações
Os Estados Unidos, assim como o Brasil, um país de dimensões continentais e subdividido por Estados, tem um significativo número de instituições e indivíduos atuando em prol da manutenção da lei e da ordem. São mais de 18 mil agências policiais em todos os níveis de organização política norte-americana — município, condado, Estado e União — que são servidas por um contingente de recursos humanos superior a 900 mil pessoas. Detalhe, nenhuma destas organizações policiais é militar. Porém, há um processo de militarização das ações policiais, especialmente após os ataques terroristas de 11 de setembro de 2001 e a crescente guerra contra o tráfico de drogas.
A imagem do policial americano está se deslocando para a de agentes armados com rifles, transportados em veículos blindados e doutrinados numa mentalidade de guerra. Aumentou o número de departamentos de polícia que possuem equipes táticas como a SWAT, treinados com métodos militares. Para título de comparação, em média, nos Estados Unidos há cerca de 11 mil homicídios por ano, para uma população de 311 milhões de pessoas, enquanto o Brasil tem 55 mil homicídios por ano com uma população de 196 milhões de habitantes. Ou seja, o país da América do Norte tem quase o dobro da população e um quinto dos homicídios brasileiros.
Do ponto de vista organizacional, nos Estados Unidos compete constitucionalmente aos Estados realizar a maior parte das atividades de policiamento. As unidades federativas, por sua vez, transferem às comunidades locais — condados e municípios — boa parte do poder de fiscalização policial, o qual termina por ser efetivamente exercido pelas chamadas “polícias locais.”
A operação total deste colossal sistema de segurança que engloba organizações policiais mais os departamentos autônomos que atuam em áreas específicas da segurança pública — conjuntos residenciais, ferrovias, sistemas metropolitanos, aeroportos — consomem U$ 44 bilhões anuais. As polícias locais, ou organizações municipais, de condado e xerifados são a “espinha dorsal” daquele modelo, com mais de 15 mil organizações.
Para o cidadão estadunidense, a expressão “polícia” está identificada com a organização policial que serve ao município ou condado de residência. Existem mais polícias locais de pequeno porte — efetivo variando de um até 100 policiais — do que de grande estrutura e efetivos, como no caso das cidades de Nova York e Los Angeles, cujo quadro policial ultrapassa 20 mil homens e mulheres. A maioria absoluta dos departamentos locais de polícia possui menos de 50 policiais e 90% dessas instituições servem comunidades com menos de 25 mil habitantes.
Estados e União
Dos 50 Estados americanos, 49 possuem departamentos de polícia estadual — a exceção é o Havaí. O policial estadual americano faz o policiamento ostensivo de “ciclo completo”, em toda área de jurisdição do Estado. Os estaduais, coordenam sua atuação com as polícias locais, de maneira a complementar as atividades de segurança pública dos municípios e condados — inclusive apoiando-as nas áreas de formação e treinamento —, sempre que os recursos locais não sejam suficientes.
As polícias estaduais também fazem o patrulhamento das rodovias sob domínio do Estado, executam o policiamento ostensivo em pequenas localidades e funcionam como polícia judiciária de jurisdição exclusiva nos delitos tipificados na legislação penal estadual. Algumas polícias estaduais seguem um padrão organizacional descentralizado, e são constituídas por duas divisões claramente distintas: uma de policiamento ostensivo geral ou patrulhamento rodoviário e outra funcionando como um departamento estadual de investigações — semelhante ao Federal Bureau Investigation (FBI).
A atividade policial do governo federal americano aumentou de forma significativa na medida em que cresceu o número de delitos criminais tipificados em legislação federal. Dados atuais dão conta da existência de 75 mil indivíduos empregados nas diferentes agências policiais federais. Vários departamentos do governo federal norte-americano — equivalentes aos ministérios brasileiros — possuem agências policiais, tais como: justiça, tesouro, interior, defesa, administração e transportes. Os maiores são: FBI, Fiscalização de Drogas (DEA), Serviço de Imigração e Naturalização (INS), Serviço Aduaneiro dos EUA (USCS), Serviços de Natureza Secret (USSS) e Departamento do Interior (DI).
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