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terça-feira, 8 de fevereiro de 2011

Panorama da Improbidade Administrativa na Jurisprudência

A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/92) já não pode ser considerada uma novidade legislativa.
No entanto, considerando sua importância para o País e a grande casuística existente, vale fazer um panorama geral dos entendimentos jurisprudenciais mais importantes acerca desse instituto.
Comecemos pelas modalidades de improbidade administrativa. A lei traz três modalidades, quais sejam, a) enriquecimento ilícito do agente (art. 9º), b) prejuízo ao erário (art. 10); e c) violação aos princípios da administração (art. 11). Pois bem. O STJ consagrou entendimento de que as modalidades dos arts. 9º e 11 requerem o elemento subjetivo dolo para se configurarem. Já a modalidade do art. 10 pode-se configurar mediante conduta culposa ou dolosa (EREsp 875.163/RS, DJ 30/06/2010). Foram afastadas todas as teses de responsabilidade objetiva na matéria. E no caso do dolo, esclareceu-se que se trata do dolo genérico, consistente na "vontade de realizar fato descrito na norma incriminadora" (REsp 765.212/AC, j. em 02.03.2010).
No tocante aos sujeitos ativos do ato de improbidade, o STF fixou entendimento de que os agentes políticos que respondam por crime de responsabilidade (exs: presidente, ministros de Estado, desembargadores, entre outros) não estão sujeitos à incidência da Lei 8.429/92 (RE 579799, DJ 19-12-2008), dada a similitude das sanções nas duas esferas. Todavia, o STF não incluiu os prefeitos nesse rol, apesar destes responderem por crime de responsabilidade (Rcl 6034, DJ 29-08-2008).
No que pertine à existência de foro por prerrogativa de função na ação por improbidade, a questão acabou se esvaziando com a não submissão da maior parte dos agentes políticos à Lei 8.429/92. No entanto, no caso do Prefeito, como a lei continua se aplicando a este, a questão é relevante. Nesse ponto, o STF declarou inconstitucional a alteração feita no art. 84, § 2º, do Código de Processo Penal, que estendia o foro privilegiado da esfera penal às ações de improbidade, que são consideradas ações cíveis (ADI 2.797, DJ 19-12-2006). Assim, as ações de improbidade movidas contra os Prefeitos devem ser promovidas em primeira instância.
No tocante à cumulação das sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, o STJ entendeu que estas não podem ser cumuladas de modo indistinto, em obediência ao princípio da proporcionalidade (REsp 626.204/RS, DJ 06.09.2007). Na prática, somente em casos gravíssimos, como de enriquecimento ilícito do agente (art. 9º), justifica-se a cumulação de todas as sanções previstas no art. 12. Há casos, porém, em que a aplicação isolada da multa civil é suficiente (AgRg no Ag 1261659/TO, DJ 07/06/2010).
No que diz respeito ao prazo prescricional para o exercício da pretensão de aplicar as sanções de improbidade administrativa, o STF entende que a pretensão é imprescritível quanto à sanção de ressarcimento do erário. Aliás, o STF foi além ao interpretar o art. 37, § 5º, da CF e consagrou entendimento de que são imprescritíveis as pretensões de ressarcimento ao erário toda vez que este é causado por ato ilícito do ofensor, seja este um ato de improbidade ou não (MS 26.210, DJ 10.10.08).
Ainda em matéria de prescrição, consagrou-se o entendimento de que quando o servidor é efetivo, mas ocupa cargo em comissão quando da prática do ato, prevalece o prazo prescricional aplicável aos servidores efetivos (REsp 1060529/MG, DJe 18/09/2009). No caso de mais de um réu, entendeu-se que o prazo prescricional corre individualmente, de acordo com a as condições de cada um (STJ, REsp 1185461/PR, DJ 17/06/2010). E no caso de reeleição de Prefeito, entendeu-se que o prazo começa a fluir do término do segundo mandato (REsp 1153079/BA, DJ 29/04/2010).
No campo processual, a jurisprudência do STJ vem fixando vários entendimentos acerca da medida cautelar de indisponibilidade de bens, tutela de urgência que visa garantir eventual condenação pecuniária resultante de improbidade administrativa. Entendeu-se que tal medida pode alcançar bens adquiridos anteriormente à prática do ato de improbidade (REsp 839936/PR, DJ 01.08.2007), mesmo que se tratem de bem de família (REsp 806.301/PR, DJ 03.03.2008). Ademais, o STJ entende que a decretação da medida prescinde da individualização de bens na petição inicial e requer apenas o fumus boni juris, estando o periculum in mora implícito na lei (REsp 1177290/MT, DJ 01/07/2010). Por fim, o STJ determina que a medida só incide sobre as bases patrimoniais da futura sentença condenatória, incluído o valor de eventual multa civil (AgRg nos EDcl no REsp 1163537/SP, DJ 01/07/2010), não podendo atingir todo o patrimônio do acusado de ato ímprobo, se não for necessário.
Ainda no campo processual, o STJ ainda não se pacificou sobre se a ausência de oportunidade para os réus apresentarem defesa preliminar antes do recebimento da inicial (art. 17, § 7º, da Lei 8.429/92) constitui cerceamento de defesa que gera nulidade absoluta do processo desde sua origem. Há acórdãos nesse sentido (REsp 883.795/SP, DJ 26.03.2008), mas também há decisões no sentido de que a nulidade só existirá se houver demonstração do efetivo prejuízo (REsp 1174721/SP, DJ 29/06/2010).
Bom, nosso objetivo foi fazer um apanhado das principais decisões dos tribunais superiores sobre o instituto da improbidade administrativa. Cabe agora ao candidato ficar atento ao texto da Lei de Improbidade e às futuras decisões jurisprudenciais que certamente surgirão sobre o instituto.

Prof. Wander Garcia

Fonte: Instituto de Educação a Distância Interativa •  contato@iedi.com.br

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